Equiparación de rentas agrícolas: la promesa pendiente de la PAC

La brecha de renta existente entre los agricultores y el resto de los ciudadanos es un hecho que la propia Comisión Europea ya reconoció en su Comunicación de 2017 sobre 'El futuro de los alimentos y de la agricultura'. 

También lo reconoce el 'Informe sobre el diálogo estratégico sobre el futuro de la agricultura europea', presentado en septiembre de 2024, así como la Comunicación del pasado 19 de febrero: 'Una visión para la Agricultura y la Alimentación. Construyendo juntos un sector agrario y agroalimentario atractivo para las futuras generaciones'. Estos mismos documentos reconocen asimismo la necesidad de mejorar la distribución de la ayuda para concentrarla en quienes más la necesitan.

La insuficiencia de renta no es un problema sobrevenido. La necesidad de equiparación de la renta de los agricultores con el resto de los ciudadanos se estableció como uno de los objetivos específicos de la PAC cuando se creó en 1962 y como tal aparece reflejado en el artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La equiparación de rentas también es un objetivo reflejado expresamente en el artículo 130 de la Constitución española. 

La Reforma de la PAC de 1992 supuso la sustitución de la política de precios y mercados, cuya ineficacia ya fue anticipada en 1968 por el fallido Plan Mansholt, por una política de apoyo directo a la renta. Aunque este cambio se adoptó cuando el fracaso de la política de precios y mercados la hacía ya insostenible, fue un paso valiente. Prueba de ello es que, casi 30 años después, el sector sigue focalizando sus reivindicaciones en los precios. Sin embargo, la aplicación de esta política de rentas ha estado caracterizada por una elevada incoherencia e ineficacia.

En una política de precios y mercados no procede discernir entre quienes producen lo mismo y abordan las mismas acciones. Sin embargo, en una política de rentas lo improcedente es no hacerlo. La aplicación de los pagos directos de apoyo a la renta sin tener en cuenta la renta de los beneficiarios, tal y como se viene haciendo y parece ser que pretende seguir haciéndose, no puede traducirse más que en una distribución ineficaz de la ayuda. 

Durante los últimos 20 años, ni siquiera ha habido la determinación política necesaria para focalizar la PAC en la insuficiencia de renta a pesar de la plena legitimidad que el propio Tratado de la UE otorga a la equiparación de rentas. Tampoco lo ha reivindicado en ningún momento el sector que, como ya se ha dicho, sigue anclado en la reivindicación de los precios y sólo muy recientemente ha empezado a reivindicar la "rentabilidad", que no es exactamente lo mismo que la mejora de la renta de los agricultores profesionales.

Estudio de caso n.º 1: evaluación

En junio de 2020, el Departamento de Agricultura del Gobierno de Aragón, publicó el informe 'Análisis del apoyo a las rentas agrarias en Aragón', del que cabe extraer la siguiente síntesis:

→ Periodo analizado: 2016-2019

→ Datos y fuentes: 

• Análisis combinado de más de 5 millones de datos individuales procedentes del Sistema de Gestión Integrada de la PAC con los procedentes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF).
• Muestra integrada por las 32.635 personas físicas de las 39.943 y de las 44.876 personas físicas y jurídicas declarantes de la PAC en 2018, agregando la parte proporcional correspondiente de las sociedades de las que forman parte, para las que ha sido posible completar todos los datos necesarios para el análisis. 
• La muestra supone el 84 % de los perceptores totales y el 78 % de la ayuda total aplicada en Aragón, considerando todas las ayudas imputables al apoyo de rentas incluidas en el Sistema Integrado de Gestión, tanto del Primer Pilar como del Segundo que, en Aragón y durante el periodo 2016-2019, alcanzaron la cifra máxima de 493 millones de euros en un total de 27 líneas diferentes de ayuda. 

→ Resultados promedio:

• Edad: 61 años
• Producción Estándar estimada: 47.794 €
• Ingresos Agrarios declarados IRPF: 45.794 €
• Ayuda percibida: 10.894 €
• Profesionalidad (Ingresos agrarios IRPF/Ingresos totales IRPF): 0,58
• Productividad (Ingresos agrarios IRPF-Ayudas/Producción estándar): 0,58
• Dimensión económica (Prod. estándar/Prod. estándar media comarcal): 0,54 
• Renta agraria:
  • Sin ayuda: 6.923 €
  • Con ayuda: 9.562 € (34 % de la Renta de Referencia)
• Renta agraria de los afiliados a la Seguridad Social Agraria: 
  • Sin ayuda: 13.792 €
  • Con ayuda: 18.614 € (65 % de la Renta de Referencia)
• Renta agraria de los beneficiarios con más del 75% de profesionalidad:
  • Sin ayuda:  14.124 €
  • Con ayuda: 18.961 € (66 % de la Renta de Referencia)
• Distribución de Beneficiarios y de la ayuda:
  • No alcanzan 20.000 € de Producción Estándar: 49 % (14 % de la ayuda total)
  • No alcanzan el 50% de profesionalidad: 37 % (11 % de la ayuda)
  • Superan el 75% de profesionalidad: 46 % (75 % de la ayuda)
  • Afiliados a la Seguridad Social agraria: 41 % (73 % de la ayuda)
  • Superan los 30.000 de ayuda: 9 % (44 % de la ayuda)
  • Superan la Renta de Referencia: 10 % (24 % de la ayuda)
• Conclusiones
  • Se observa una elevada coherencia entre los agregados resultantes de las declaraciones de la PAC y del IRPF con las estimaciones relativas a la Producción Estándar y las macromagnitudes agrarias.
  • La configuración actual de las declaraciones de la PAC correspondientes a personas jurídicas, si bien no lo impide totalmente, dificultan la valoración de la renta agraria de las personas físicas que las constituyen.
  • En cualquier caso, el IRPF aporta información determinante sobre la renta de los beneficiarios.
  • Los indicadores utilizados relativos a profesionalidad, dimensión económica y productividad, junto con la renta individual procedente del IRPF, se demuestran útiles para la caracterización de los beneficiarios y una aplicación de la ayuda más eficaz.
  • La distribución de la ayuda, desde el punto de vista de la equiparación de la renta, resulta incoherente e ineficaz. 
    • Al menos el 38 % de la ayuda se aplica a rentas superiores a la renta de referencia o a beneficiarios cuya actividad agraria resulta irrelevante o inviable por su escasa dimensión.
    • La ayuda no contribuye a la mejora significativa de la renta de los agricultores profesionales que acreditan una renta insuficiente.
  • Los resultados obtenidos, atribuibles al modelo de agricultura familiar, ponen de manifiesto la escasa participación que dicho modelo tiene en la renta agraria total (16,57 %), un hecho que pone de manifiesto la regresión, el deterioro de renta y la ineficacia de la PAC respecto de la protección y mejora del modelo de agricultura familiar y profesional.

Fuente: elaboración propia a partir del documento 'Análisis del apoyo a las rentas agrarias en Aragón', publicado por el Departamento de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón en junio de 2020.

Las últimas reformas han apostado por legitimar ambientalmente la PAC y por la simplificación administrativa, pero manteniendo las anomalías que limitan la coherencia y la eficacia.  

La apuesta ambiental, junto con el mantenimiento del sistema de derechos individuales y de referencias históricas ha permitido, e incluso legitimado, seguir siendo beneficiarios de la PAC a quienes, desde el punto de vista de una política de rentas, no deberían serlo impidiendo con ello que el resto haya recibido el apoyo necesario.

La apuesta por la simplificación no sólo ha resultado fallida, sino que las medidas de flexibilización administrativa ambiental adoptadas que, por favorecer exclusivamente a los mal llamados 'pequeños agricultores' -que no son tales sino pequeños propietarios de tierras agrícolas cuya actividad agraria efectiva suele ser irrelevante o incluso nula- privan del apoyo necesario a quienes más lo necesitan (los agricultores profesionales). 

No es de extrañar, por tanto, que no solo no se haya avanzado en la reducción de la brecha de renta, sino que el modelo familiar y profesional agrario, lejos de protegerse y mejorarse, esté resultando el más perjudicado. Porque es la insuficiencia de renta, más que la falta de rentabilidad propiamente dicha, lo que provoca el abandono del sector y la falta de relevo generacional. Pero, también, porque las desproporcionadas exigencias administrativas y ambientales repercuten de forma más desfavorable sobre los agricultores profesionales que desarrollan una actividad productiva real y de modo más directo y personal.

La ayuda a la renta mediante pagos directos eficaces resulta determinante para la supervivencia del modelo familiar y profesional agrario, que ha demostrado su capacidad para garantizar la seguridad alimentaria. Un modelo sobre el que se sustenta en gran medida el mundo rural, al que se incorporan los jóvenes, que carece de las herramientas de escala y de gestión de las corporaciones y que, a diferencia de éstas, aunque no persigue objetivos estrictos de rentabilidad para los capitales involucrados, necesita garantizar niveles de renta equiparables a las del resto de los ciudadanos.

Cabe preguntarse, por tanto, qué reformas deberían adoptarse en la PAC para lograr una política eficaz de apoyo directo a la renta:

• La primera medida de eficacia en relación con una verdadera política de equiparación de rentas debería ser apostar realmente, y no de modo meramente retórico y/o oportunista, por la protección y mejora del modelo familiar y profesional. Porque es dicho modelo quien necesita dicha política y al que tiene sentido aplicarla.
• También resulta imperativo aplicar la ayuda en función de la renta de los beneficiarios y teniendo en cuenta su dimensión productiva. Porque no es razonable seguir aplicándola a quienes superan determinados niveles de renta, así como a quienes desarrollan una actividad agraria irrelevante, nula o inviable, mientras quienes no alcanzan dichos niveles de renta reciben una ayuda insuficiente. 
• Como ayuda a la renta deben computarse todas las ayudas que repercuten directamente sobre la renta con independencia del régimen y ubicación en la (compleja) arquitectura de la PAC. 
• En relación con lo anterior y con las necesidades de simplificación, dado que en el análisis incluido en el estudio de caso adjunto se identificaron 26 líneas de ayuda adicionales al entonces pago único con incidencia directa sobre la renta, sería necesario concentrar el apoyo a la renta en el menor número posible de regímenes distintos, a ser posible uno sólo.
• Debería considerarse expresamente la Renta de Referencia, que es el indicador relativo a los salarios brutos no agrarios, cuya cuantía se determina anualmente, en el caso de España, por el Ministerio de Agricultura y que cabe adoptarse como la renta que, como mínimo, debe obtener un agricultor o ganadero con dedicación plena a la actividad agraria para equipararse en poder adquisitivo al resto de los ciudadanos.
• También debería considerare la Declaración del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) como fuente más directa y fiable para la caracterización de los beneficiarios y aplicación de la ayuda en función de la renta. En realidad, es una fuente ya utilizada para la caracterización del agricultor activo y lo que debería llamar la atención es que se siga sin tenerse en cuenta para caracterizar directamente la renta de los beneficiarios.
• Es necesario apostar por un sector familiar y profesional moderno y competitivo, capaz de afrontar los retos tecnológicos, ambientales y sociales, así como los desafíos del propio mundo rural. Consecuentemente, resulta también imperativo excluir de la ayuda, no solo a quienes no la necesitan por superar la renta de referencia, sino también a quienes no cuentan con una dimensión económica y productiva mínima evitando así que la ayuda desincentive la productividad competitiva.
• No cabe defender ni justificar, al menos desde el punto de vista de una política de rentas, el mantenimiento del sistema vigente de pagos por superficie. Tampoco la modulación de los pagos en función exclusivamente de la superficie, ya que la heterogeneidad de los sistemas agrarios, unida a las características propias de la actividad agraria, hace extremadamente difícil identificar la insuficiencia de renta individual sin tener expresamente en cuenta la renta, dato por otro lado perfectamente disponible y accesible. 
• Los pagos por superficie vienen resultando particularmente nocivos para la ganadería extensiva, ya que los beneficiarios terminan siendo directa o indirectamente los propietarios de los pastos, en muchos casos Ayuntamientos u otras entidades ajenas al sector y que no contribuyen al mantenimiento ni mejora de una actividad cuyo futuro está gravemente amenazado. 
• La ayuda directa a la renta no debería seguir siendo, por tanto, en función de la superficie, ni tampoco de las cabezas de ganado, sino que debería compensar la diferencia entre la renta agraria declarada (IRPF) y la renta de referencia adoptada, modulando en cualquier caso la compensación en función de la profesionalidad, la dimensión económica y la productividad. 
• Una política verdaderamente centrada en el apoyo a la renta y en función de la renta tampoco requeriría de ayudas sectoriales, ni territoriales, ya que los problemas y desventajas correspondientes tienen su reflejo en la renta. Los enfoques sectoriales y territoriales dificultan la focalización de la ayuda a la renta en quienes más la necesitan legitimando incluso a quienes la perciben sin necesitarla o merecerla. 
• Al dejar de considerar la superficie como base de cálculo de la ayuda, la declaración de la PAC a presentar por los beneficiarios se simplificaría significativamente, dejando de tener sentido los estrictos controles de superficie actuales que exigen un volumen desproporcionado de recursos, tanto procedentes de las administraciones como de los beneficiarios. Al basar la ayuda en el IRPF, la seguridad del sistema quedaría directamente avalada por el propio sistema fiscal reduciéndose así significativamente la carga adicional vigente para las administraciones y los beneficiarios.
• Cabría considerar requisitos adicionales para el acceso y/o la modulación de la ayuda siempre y cuando contribuyan de manera efectiva y verificable a la sostenibilidad ambiental u otros propósitos de interés general y resulten coherentes agronómica, económica y socialmente, así como con la protección del modelo familiar y profesional.
• No obstante, debería eliminarse el enfoque vigente de condicionalidad ambiental basada en medidas incoherentes desde el punto de vista agronómico, de dudosa eficacia ambiental y que se traducen en costes y cargas desproporcionadas para las administraciones y/o los beneficiarios. La contribución ambiental debe ser exigida a todas las modalidades de agricultura y no sólo a los beneficiarios de la PAC por lo que dicha contribución debería promoverse preferentemente por la vía regulatoria, tanto la de obligado cumplimiento como de aplicación voluntaria.
• En cualquier caso, debería abolirse completa y definitivamente el sistema de derechos individuales y de referencias históricas, que es una grave e inaceptable anomalía desde cualquier punto de vista de política pública.

Estudio de caso nº. 2: simulación

La propuesta defendida desde el Gobierno de Aragón para la PAC post-2020 se basó en su focalización en la equiparación de la renta en función de la renta declarada a través del IRPF. Para ello se simuló la aplicación de la totalidad de las ayudas correspondientes a 2015 con repercusión directa sobre la renta, que en la comunidad autónoma de Aragón ascendieron a 448 millones € distribuidas en 27 regímenes de ayuda diferentes, a la compensación individual de la diferencia existente entre la renta agraria de los beneficiarios (IRPF) y la renta de referencia vigente en ese momento (28.051,20 euros) modulando dicha compensación en función de la profesionalidad, la dimensión económica, la productividad y la contribución ambiental del beneficiario, valorada esta última como proporción de la ayuda individual percibida a través de los regímenes de agricultura ecológica, medidas agroambientales y pago verde sobre el importe total de la ayuda.

Excluyendo tan solo las compensaciones de renta menores de 100 euros, la simulación se tradujo en los siguientes resultados más significativos:

• El número total de beneficiarios: se reduce un 21,52 % con respecto al sistema vigente lo que pone de manifiesto que el número de beneficiarios del sistema vigente superan la renta de referencia y/o acreditan una actividad agraria prácticamente nula es significativo. 
• El número de beneficiarios cuya renta agraria supera el 50 % de la renta total aumenta del 35,93 % del sistema vigente al 49,52 % demostrándose la importancia de los ingresos complementarios a la actividad agraria en el contexto del modelo familiar.
• Un 46,43 % de los beneficiarios incrementan la ayuda, mientras que el 53,57 % la ven reducida. Esto pone de manifiesto la elevada proporción de beneficiarios que reciben una ayuda excesiva en relación con su insuficiencia de renta y/o la dimensión productiva de la actividad agraria llevada a cabo.  
• El importe medio de la ayuda pasa de 8.748 €/beneficiario a 11.146 €/beneficiario, aumentando un 27,43 %.
• El importe máximo de la ayuda pasa de 827.710 € a 147.898 €, lo que confirma que existen ayudas individuales excesivas desde el punto de vista de la renta. Pero también que, en el contexto del modelo familiar y profesional, los niveles más elevados de dimensión económica y la productividad no siempre garantizan niveles suficientes de renta.
• La proporción de ayuda destinada a beneficiarios cuya renta agraria supera el 50 % de la renta total aumenta del 65,46 % del sistema vigente al 74,58 % obtenido en la simulación.
• La agregación del déficit de renta individual obtenida en la simulación, una vez modulado en función de la profesionalidad, la productividad, la dimensión económica y la contribución ambiental, excede en un 11,29 % el importe total de la ayuda aplicada en Aragón con repercusión directa sobre la renta. Se confirma así la importancia de la brecha de renta, que la reducción de beneficiarios y la redistribución de la ayuda no son suficientes para una compensación total de rentas y, por tanto, se justifica la necesidad de mejorar la dotación presupuestaria de la PAC y, en cualquier caso, de concentrar sus medidas en la compensación directa de rentas. 

La simulación demuestra que puede mejorarse significativamente la eficacia de la PAC en relación con la equiparación de rentas a través mediante la focalización y redistribución de la ayuda si bien se necesita abordar reformas de calado para lograrlo.

Fuente: Elaboración propia partir del documento 'Simplificar y modernizar la PAC para hacerla más social y eficaz', publicado por el Gobierno de Aragón en octubre de 2017.

La propuesta planteada supone focalizar la PAC en el modelo familiar y profesional con el propósito de equiparar las rentas, lo que implica a su vez concentrar la ayuda en quienes, cumpliendo determinados requisitos de viabilidad, no alcanzan una determinada renta de referencia. Dicha propuesta no deja de ser una opción política entre otras posibles. Pero ninguna se traducirá en una PAC eficaz si no se corrigen definitivamente sus anomalías e incoherencias y se apuesta por focalizar de manera más precisa sus objetivos.

Los diferentes modelos de agricultura exigen y justifican políticas diferentes. Así, por ejemplo, mientras que el modelo familiar y profesional exige y justifica una política de rentas, el modelo corporativo -impulsado por los fondos de inversión y los créditos de carbono- posiblemente exija y justifique una política de apoyo directo a los consumidores. Se trata, por tanto, de políticas completamente diferentes de imposible compatibilización lo que exige optar por unas u otras.

Tal y como señalo en el artículo 'Sobre la visión del comisario Hansen' publicado por Agronegocios el pasado 4 de abril, la ambición de los deseos contrasta con el carácter continuista de las políticas que propone aplicar el comisario. 

El Informe sobre el 'Diálogo' presentado en septiembre de 2024 proponía la necesidad de mejorar la eficacia del apoyo a la renta considerando las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios. Pero, a juzgar por lo planteado en la 'Visión', no parece que dicha recomendación vaya a adoptarse más allá de la prioridad genérica en favor de los jóvenes y de las zonas desfavorecidas ya vigente. Parece clara la intención de que la ayuda a la renta siga aplicándose mediante pagos por superficie y sin tener en cuenta la renta individual de los beneficiarios. 

De la visión del comisario Hansen no cabe esperar, por tanto, una mejora apreciable de la eficacia de la PAC en relación con la equiparación de las rentas de los agricultores ya que, aún con las tímidas mejoras que se proponen para los pagos por superficie, seguirán destinándose fondos a quienes menos los necesitan y/o a quienes no desarrollan una verdadera actividad productiva profesional agraria. La incoherencia puede incluso aumentar, pervirtiendo de este modo todavía más la política de rentas en la medida que los pagos directos se justifiquen en base a criterios ambientales ajenos al objetivo de renta, tal y como de hecho ya ocurre con los ecoesquemas.

Esperemos que el nuevo proceso de reforma de la PAC que ahora inicia su andadura sirva, sobre todo, para eliminar sus anomalías y focalizarla más y mejor en vez de seguir dispersando los recursos en toda clase de objetivos, problemas y beneficiarios a la vez, que es la principal fuente de incoherencia e ineficacia.