El futuro de la PAC en juego: claves y propuestas para la negociación del presupuesto europeo

Los días 18 y 19 de diciembre el Consejo Europeo adoptará su posición negociadora sobre el Marco Financiero Plurianual 2028-2034, dando inicio formal a una negociación decisiva que transformará profundamente la Política Agrícola Común. 

Este artículo, resumen de un documento de trabajo más amplio ("Preparando las negociaciones del MFP 2028-2034 y la futura PAC"), sintetiza los ejes del debate y propone líneas estratégicas de actuación para España.

Una refundación sin precedentes

El pasado julio, la Comisión Europea presentó su propuesta de presupuesto para 2028-2034 que trasciende el ejercicio financiero habitual. 

Se trata, según reconoce el propio ejecutivo europeo, de una auténtica "declaración estratégica" en respuesta a los desafíos de competitividad, seguridad, sostenibilidad y defensa que afronta la Unión en un contexto marcado por la pandemia, la guerra de Ucrania y la "Era Trump".

Se trata de una auténtica declaración estratégica en respuesta a los desafíos de competitividad, seguridad y defensa que afronta la Unión en la Era Trump

Los informes Draghi (competitividad), Letta (mercado único), Niinistö (defensa) y Strohschneider (diálogo agrario) han alimentado esta ambiciosa propuesta de refundación de la gobernanza financiera europea. 

El objetivo: concentrar rúbricas y programas, fusionar fondos y subsumir las variables legislativas en un "paquete arborescente" de tres grandes troncos (rúbricas) con múltiples ramificaciones (políticas comunes).

La propuesta cosechó un rechazo prácticamente unánime. El Parlamento Europeo amenazó con tumbarla si no se preservaba la autonomía de la PAC y de la política de cohesión. Por su parte, 17 Estados miembro (incluidos España, Francia e Italia) exigieron mantener los dos Pilares de la PAC y su presupuesto específico.

Tras meses de tensión, la fase reactiva dio paso a la prenegociación. La Comisión aceptó modestas concesiones que permitieron suspender el voto de rechazo parlamentario: consolidar parte del gasto rural, reforzar el control de los eurodiputados y garantizar la participación regional en los futuros Planes.

Diciembre de 2025: un momento decisivo

El Consejo Europeo del 18-19 de diciembre adoptará la Negotiating Box, el documento que fija la posición negociadora de los Estados miembros. Con ello comenzará oficialmente una negociación que durará al menos dos años, bajo cuatro presidencias semestrales: Polonia e Irlanda en 2026, Lituania y Grecia en 2027.

Todo indica que el documento no incluirá la modificación de la estructura propuesta para el MFP pese a las sonadas protestas iniciales. En compensación, refrendará que los futuros Planes de Asociación Nacionales tengan un capítulo específico dedicado a la PAC, preservando su visibilidad como política autónoma. 

Esta es la hipótesis de partida sobre la que se construyen las propuestas estratégicas que se detallan en el documento completo.

El dilema presupuestario: la realidad tras las cifras

La Comisión califica de "histórico" el aumento del MFP hasta un 1,26 % de la Renta Nacional Bruta (RNB) de la UE (frente al 1,13 % actual). En realidad, es un simple espejismo, porque la práctica totalidad del incremento se dedicará al reembolso de la deuda originada por la pandemia, situando el techo efectivo del gasto en un 1,15 % de la RNB, a todas luces insuficiente para cubrir el déficit inversor de la Unión (estimado en un 4-5 % del PIB por el informe Draghi) y afrontar los nuevos retos.

Pese a ello, algunos gobiernos europeos no han tenido ningún reparo en alegar que la subida es demasiado elevada, por lo que es de suponer que el monto final del MFP va a ser inferior al propuesto. Lo que en última instancia se podría traducir en un redoblado sacrificio financiero de la política de cohesión y de la PAC, las grandes paganas del nuevo MFP.

El aumento del presupuesto es un simple espejismo: la práctica totalidad del incremento se dedicará al reembolso de la deuda de la pandemia

La revolución de la estructura del MFP: del FEAGA-FEADER al Fondo Único

El cambio más disruptivo supone reagrupar las siete actuales Rúbricas del MFP en cuatro, en favor del modelo social europeo, de la competitividad y la prosperidad, las acciones externas de la Unión y de los gastos de la Administración comunitaria. 

Excepto la última, cada una de ellas se estructura en torno a un gran Fondo, con una serie de instrumentos y regulaciones adicionales. Dentro de la Rúbrica 1, el Fondo Europeo para la Cohesión Económica, Social y Territorial, la Agricultura y las Zonas Rurales, la Pesca y el Mar, la Prosperidad y la Seguridad, integran el grueso de las políticas tradicionales de la Unión, y que, para abreviar, podemos denominar Fondo Único Territorial.

En la negociación de la estructura del MFP y su entramado reglamentario se pueden distinguir tres grandes ejes:

1. La asignación de créditos entre las Rúbricas y sus respectivos Fondos y políticas anexas. En la propuesta de la Comisión la Rúbrica 1 es la mejor dotada, con un importe equivalente al 53,7% del monto total del MFP, lejos del 29,6% de los créditos atribuidos a la Rúbrica 2 en favor de la Competitividad, del 10,8% de la Rúbrica 3, de política exterior, y del porcentaje que corresponden a gastos administrativos (5,9%).
2. La heterogénea estructura de los procesos de diseño e implementación, pues en la Rúbrica 2 y 3 prima el estrato supranacional sobre el interno no dando lugar a una distribución previa de sus créditos entre los Estados. En cambio, el 81,5% de los créditos de la Rúbrica 1 se despliegan mediante Planes de Asociación Nacionales y Regionales. En principio esta nueva gobernanza puede simplificar la planificación, mejorar la coordinación y la efectividad de las medidas y facilitar la reasignación de créditos por imprevistos. Pero, la subsidiariedad y discrecionalidad reconocida a los Estados contiene igualmente riesgos.
3. Los procedimientos de decisión y control del nuevo MFP basculan entre la Comisión y los Estados (representados por el Consejo Europeo) pero se margina al Parlamento Europeo del grueso del proceso y las entidades subestatales (regiones y ciudades) reducen su papel en la concepción y la gestión de la futura política de cohesión.

El núcleo central: cambios en la PAC

El epicentro de la propuesta agraria es la instauración de una «Caja de ayudas garantizadas a la Renta», constituida por una lista cerrada de pagos con una partida específica dentro del Fondo Único por 261 millardos de euros a precios constantes. 

La propuesta de ayudas decrecientes afectaría al 7,7 % de los beneficiarios actuales, que hoy perciben el 58 % del presupuesto de pagos directos

Sus principales puntos de debate girarán en torno a:

1. La estructura de la Caja, dado que, al abolirse los dos Pilares de la PAC, aloja indistintamente pagos directos, intervenciones sectoriales, y medidas típicas de la política de desarrollo rural. El largo listado de ayudas a la renta no conforma un conjunto homogéneo: algunas son obligatorias para los Estados, otras son voluntarias, unas pocas se consideran ayudas "puras" de apoyo a la renta y son cubiertas en su totalidad por el presupuesto comunitario, mientras que otras aplicarán diferentes porcentajes de cofinanciación.
2. La forma más efectiva de apoyar la "renta de los agricultores", que deviene el criterio esencial de referencia de la nueva PAC y da lugar a la Caja de ayudas garantizadas.
3. La redistribución del apoyo directo a los agricultores, con ayudas decrecientes a partir de 20.000 euros y limitadas a 100.000 euros (capping). El nuevo régimen pone topes a los importes a la hectárea (entre 130 y 240 Euros de media estatal) y dispone de facto la inmediata abolición de los derechos históricos que, en principio, en España debían de converger dentro de cada región paulatinamente hasta 2029. La propuesta se justifica al menos por tres motivos: déficit de equidad de la actual estructura; necesidad de liberar recursos; y, por último, como preparación a la futura adhesión de Ucrania.
4. Un cuarto eje de negociación, estrechamente ligado al anterior, será la definición de los beneficiarios de la PAC. Los Estados miembros podrán focalizar el apoyo según tipologías de agricultores o zonas en función de su ‘necesidad’ de apoyo público, respetando la obligatoriedad del régimen de pequeños agricultores cuyo umbral ascenderá hasta 3.000 euros y que los pensionistas dejarán de percibir las nuevas ayudas decrecientes a la renta a partir de 2032.
5. La política de desarrollo rural desaparece formalmente. Algunas de sus líneas en vigor se subsumen dentro de la Caja, pero otras se ven despojadas de respaldo financiero explícito (LEADER, grupos operativos, acciones de cooperación).
6. El capítulo climático-ambiental del proyecto de MFP es manifiestamente mejorable. El nuevo Fondo Único no considera el medioambiente y el clima como metas con entidad propia y sólo se exigen genéricamente bajo la fórmula de un ‘desarrollo sostenible’. Los nuevos pagos agroambientales no tienen fijado un porcentaje mínimo de gasto y deberán ser cofinanciados. Asimismo, la propuesta instituye un "sistema de gestión responsable de las explotaciones" más laxo que la condicionalidad actual.
7. Uno de los puntos fuertes del MFP 2028-2034 es el refuerzo de la capacidad de reacción para hacer frente a crisis y situaciones de emergencia. La reserva agraria, rebautizada como "Red de Seguridad para la Unidad", duplica su dotación, y se destina exclusivamente a estabilizar los mercados, lo que si cabe da mayor relevancia al incremento de su presupuesto.
8. El último eje es de carácter formal, donde el proceso de enmiendas de los legisladores puede utilizarse para mejorar la calidad de los textos legislativos, corregir redundancias y errores y hacer más coherente y compensado el conjunto agro-normativo del MFP.

Realismo sobre plazos: prepararse para el retraso

Aunque la Comisión prevé que los Estados puedan presentar borradores de Planes a partir de junio de 2027, la experiencia del PEPAC enseña que los cambios de gobernanza requieren tiempo. Lo realista es contar con un retraso de dos años en la implementación plena de los nuevos Planes de Asociación.

Esto no significa que todo el MFP deba esperar. Con ajustes transitorios, parte sustancial del paquete (otros Fondos y la OCM revisada) podría entrar en vigor el 1 de enero de 2028, como está previsto si los colegisladores son diligentes.

En todo caso, la fase negociadora del MFP debería ser aprovechada por la Administración central y las comunidades autónomas para reflexionar y debatir lealmente sobre qué modelo de aplicación de las políticas del Fondo Único en general y de la nueva PAC en particular conviene instaurar. 

Se trata de una oportunidad para España: la cita del 18-19 de diciembre en el Consejo Europeo marcará el inicio formal de este proceso decisivo. El sector agrario español no puede permitirse llegar tarde a este debate.

La fase negociadora del MFP debería ser aprovechada por la Administración central y las comunidades autónomas para debatir qué modelo de PAC conviene instaurar

Brújula de propuestas: decálogo de líneas estratégicas para España 

En un marco de negociación con tantas dimensiones como el propuesto, se apuntan a continuación algunas propuestas a modo de líneas estratégicas para la negociación:

Gobernanza y presupuesto

1. No renunciar a negociar recursos propios, incluyendo la refinanciación de la deuda mutualizada o la emisión de eurobonos. 

2. Capítulo agrario específico en los Planes de Asociación Nacional, circunscribiendo a los órganos legislativos agrícolas (el Consejo AGRI FISH y la COMAGRI) el debate sobre la futura gobernanza agraria

3. Mantener el valor añadido comunitario del presupuesto, siendo preciso que los colegisladores no debiliten el marco de referencia supranacional de la propuesta.

4. Mejora de la dimensión regional de los Planes, impulsando un "nuevo modelo de gestión compartida" con un Plan marco estatal y subprogramas autonómicos dando cuerpo a una verdadera política de cohesión rural integrada.

PAC: Apoyo a la renta, redistribución, desarrollo rural y medioambiente

5. Introducir porcentajes mínimos de gasto o bien horquillas mínimas y máximas de gasto en diferentes medidas (jóvenes, agroambientales) y considerar una cofinanciación comunitaria al 100 % para los fondos operativos de las organizaciones de productores.

6. España debe estar a la vanguardia de la transformación hacia un modelo más puro de ayuda a la renta, considerando también bonificaciones a seguros de ingresos, o mantener un sistema redistributivo propio con una posible desconexión de la superficie.

7. Aprovechando el formato del Fondo Único, se debería instaurar una verdadera "política de cohesión rural", integrada de forma autónoma en los Planes Nacionales para afrontar problemáticas como la lucha contra la despoblación rural y el abandono de tierras agrarias.

8. Sería aconsejable que el MFP reafirmara de forma tajante el compromiso de la Unión con el medioambiente y el clima, reinsertando los objetivos específicos en esta materia y mejorando la vigilancia de la calidad de las medidas ambientales en los Planes Nacionales.

9. Los importes no utilizados anualmente de la nueva reserva agraria deberían acumularse para ser utilizados en ejercicios posteriores.

10. Fortalecer la autonomía legislativa de la PAC, traspasando títulos agrarios del Reglamento del Fondo Único al Reglamento de ayudas de la PAC. En un futuro, la fusión de este con el Reglamento de la OCM permitiría consagrar una única Ley Agraria (Farm Bill) europea.

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El documento íntegro desarrolla en profundidad el contexto, las cifras presupuestarias, los cambios normativos y cada una de estas propuestas con su fundamentación técnica y análisis de viabilidad política. Una guía imprescindible para seguir las negociaciones del MFP 2028-2034 y la futura PAC.

Acceso al documento completo:

https://www.plataformatierra.es/actualidad/negociaciones-marco-financiero-plurianual-2028-2034-y-futura-politica-agricola-comun 

Anexo. Informes estratégicos de referencia

La propuesta de MFP 2028-2034 se enmarca en un contexto de reflexión estratégica sin precedentes. Cuatro informes de alto nivel, encargados por la Comisión Europea durante 2024, han sentado las bases del debate:

• Informe Draghi (septiembre de 2024) — The future of European competitiveness. Diagnóstico sobre la brecha de productividad e innovación frente a EEUU y China, con propuestas de inversión de 750-800.000 millones anuales. Descargar PDF
• Informe Letta (abril de 2024) — Much more than a market: Speed, Security, Solidarity. Hoja de ruta para profundizar el mercado único en finanzas, energía y telecomunicaciones. Descargar PDF
• Informe Niinistö (octubre de 2024) — Safer Together: Strengthening Europe's Civilian and Military Preparedness and Readiness. Propone destinar el 20 % del presupuesto comunitario a seguridad y defensa. Descargar PDF
• Informe Strohschneider (septiembre de 2024) — A shared prospect for farming and food in Europe. Consenso de 29 actores del sistema agroalimentario sobre el futuro de la agricultura europea. Descargar PDF

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