Una PAC posible para España

La reforma de la Política Agraria Común (PAC) para el período 2028-2034 representa una oportunidad histórica para reorientar los apoyos públicos a la agricultura española hacia un modelo sustancialmente más simple, justo y enfocado en las explotaciones profesionales.

El presente artículo plantea de manera resumida una propuesta concreta de aplicación de los pagos directos en España basada en los últimos datos disponibles y en la propuesta de reforma presentada por la Comisión Europea en julio de 2025.

* El documento de trabajo adjunto desarrolla en mayor profundidad todos los elementos aquí esbozados, presenta tablas y gráficos con los datos completos de beneficiarios, distribución de ayudas y estructura del sector, y fundamenta cada decisión metodológica en el análisis riguroso de las fuentes estadísticas más recientes.

El punto de partida: el sector agrario español, en transformación acelerada

El sector agrario español está experimentando una transformación estructural sin precedentes. Los datos de la Encuesta sobre Estructuras de las Explotaciones Agrarias de 2023 revelan una caída drástica del número de explotaciones: de las 895.000 del Censo de 2020 se ha pasado a 784.141 en apenas tres años, una reducción del 12,4 %. Esta cifra no refleja únicamente un proceso natural de concentración, sino un cambio acelerado en la estructura productiva del país.

El perfil demográfico del sector evidencia desafíos estructurales profundos: el 39 % de los perceptores actuales de la PAC son mayores de 65 años (207.700 sobre un total de 532.564), mientras que solo el 8,87 % tiene menos de 40 años. Este perfil plantea interrogantes fundamentales sobre el futuro de la actividad agraria y la necesidad de orientar los apoyos públicos hacia las explotaciones con capacidad de continuidad y viabilidad económica.

Desde una perspectiva económica, existe una enorme heterogeneidad en el tejido productivo. Utilizando la Producción Estándar Total (PET) como indicador del tamaño económico, el documento muestra que 358.766 explotaciones de personas físicas (el 50 % del total) tienen una PET inferior a 8.000 euros anuales, aproximadamente la mitad del Salario Mínimo Interprofesional. Estas explotaciones, sin vocación comercial clara, contrastan con el 13% de explotaciones que generan una PET superior a 100.000 euros anuales.

Esta distribución tiene consecuencias en términos PAC, pues las explotaciones de menos de 5 hectáreas están en manos del 40 % de los perceptores y representan el 5 % de los pagos directos. Las que tienen un tamaño entre 5 y 250 hectáreas son el 58 % de los beneficiarios y el 73,4 % de los pagos; mientras que las de más de 250 ha son el 2 % de los beneficiarios y el 21 % de los pagos.

Las limitaciones del modelo actual (PAC 2023-2027) y el cambio de paradigma propuesto (PAC 2028-2034)

La PAC aplicada en España durante el período 2023-2027 mantiene elementos heredados de hace más de dos décadas que lastran su eficacia y legitimidad social. El sistema de derechos históricos —que España es el único país europeo en mantener— perpetúa una distribución de ayudas basada en lo que se producía a principios de siglo y los rendimientos de entonces, no en las necesidades actuales del sector. Las 20 regiones agronómicas vigentes, aunque suponen un avance frente a las 50 del período anterior, continúan generando complejidad administrativa y diferencias injustificadas en las ayudas por hectárea entre agricultores en situaciones comparables.

La PAC actual introduce además una arquitectura de ayudas que añade complejidad sobre complejidad. Los eco-regímenes, una de las grandes novedades del período 2023-2027, destinan 1.110 millones de euros anuales (el 23 % del primer pilar) a compromisos medioambientales voluntarios. España ha establecido 7 eco-regímenes diferentes entre los que cada agricultor puede elegir para cada hectárea de su explotación, generando ayudas variables según el compromiso asumido. A esto se suman los pagos acoplados para sectores vulnerables (14 % del primer pilar, 675 millones de euros), el pago redistributivo para explotaciones de tamaño medio (480 millones de euros), y las ayudas para jóvenes agricultores (2 % del total). El resultado es un modelo de notable complejidad administrativa donde la ayuda básica a la renta (2.940 millones de euros, el 61 % del primer pilar) convive con múltiples instrumentos adicionales que, aunque persiguen objetivos legítimos, dificultan la gestión y la comprensión del sistema por parte de sus beneficiarios.

La propuesta de la Comisión Europea para 2028-2034 supone un cambio de paradigma radical. Desaparecen los dos pilares tradicionales de la PAC (FEAGA y FEADER) para integrarse en un nuevo Fondo para los Planes de Asociación Nacionales y Regionales. Más relevante aún, se establece una ayuda degresiva por hectárea con una modulación muy exigente: reducciones del 25 % entre 20.000 y 50.000 euros de ayuda, del 50 % entre 50.000 y 75.000 euros, y del 75 % entre 75.000 y 100.000 euros, con un techo máximo de 100.000 euros.

Pero la medida más disruptiva es, sin duda, la exclusión progresiva de los agricultores que superen la edad de jubilación. Para 2032, estos no podrían recibir la ayuda degresiva, salvo que se acojan al régimen de pequeños agricultores (con un máximo de 3.000 euros anuales). Esta decisión responde a la voluntad de orientar recursos limitados hacia explotaciones con futuro y capacidad de invertir en la transición climática y tecnológica que necesita el sector.

En términos presupuestarios, España recibiría 37.235 millones de euros para el período 2028-2034, el 78 % de los 47.724 millones actuales. Esta reducción del 22 % hace aún más urgente replantear radicalmente el modelo de distribución de ayudas para garantizar que lleguen a quienes realmente lo necesitan y pueden generar valor añadido para el conjunto del sector.

Una propuesta de PAC para España: un modelo enfocado en la agricultura profesional

La aplicación de la propuesta de la Comisión Europea en España requiere decisiones valientes y un enfoque metodológico claro. En primer lugar, una mayor convergencia de las ayudas y la eliminación de las regiones agronómicas puede ayudar a simplificar la PAC y a adaptar su aplicación en España a los planteamientos que hace la Comisión para 2028-2034. A continuación, se plantea un sistema de filtros sucesivos para identificar a los beneficiarios potenciales de las ayudas directas, priorizando la agricultura profesional de pequeño y mediano tamaño.

Primer filtro: la edad como factor de sostenibilidad

Partiendo de las 784.141 explotaciones totales registradas en 2023, la aplicación del criterio de edad reduciría los potenciales beneficiarios a 511.890 explotaciones (excluyendo las 272.251 con titulares mayores de 65 años). No obstante, parte de estos agricultores mayores podría acogerse al régimen de pequeños agricultores. Utilizando como referencia que aproximadamente el 35 % de los mayores de 65 años obtiene menos del 20 % de sus ingresos de la actividad agraria, se estima que unos 95.288 podrían beneficiarse del régimen de pequeños, elevando el total de potenciales beneficiarios a 607.178.

Segundo filtro: el umbral de viabilidad económica

Estableciendo un umbral mínimo de 8.000 euros de PET —indicador razonable de actividad económica significativa— se excluirían las 200.234 explotaciones de menores de 65 años con PET inferior a esta cifra. Aplicando el mismo criterio proporcionalmente a los mayores de 65 años del régimen de pequeños, se eliminarían otros 57.714.

Este filtro doble dejaría 349.230 explotaciones potencialmente beneficiarias, ocupando aproximadamente el 80 % de la Superficie Agrícola Útil total. No obstante, esta cifra podría incrementarse por efecto de la reordenación de la SAU hacia explotaciones más viables y profesionalizadas.

Tercer filtro: el techo superior para excluir grandes empresas

En coherencia con la filosofía de la propuesta comunitaria de apoyar especialmente a explotaciones familiares y medianas, se propone excluir las grandes empresas con PET superior a 500.000 euros. Esta decisión respondería a la necesidad de evitar que fondos públicos limitados se dirijan a grandes corporaciones, en algunos casos gestionadas por fondos de inversión, que tienen acceso a otras fuentes de financiación. Este filtro reduciría los beneficiarios potenciales a 334.876 explotaciones, de las cuales 297.303 tendrían derecho a la ayuda degresiva, mientras que 37.573 quedarían en el régimen de pequeños.

Escenarios alternativos: mayor exigencia en los umbrales

Cabe plantear dos escenarios adicionales más exigentes que reflejan el debate sobre el equilibrio entre apoyo amplio e intensidad de las ayudas:

Escenario con PET mínimo de 15.000 euros

Elevar el umbral inferior al equivalente aproximado del SMI anual reduciría los beneficiarios a 261.221 explotaciones, con una pérdida adicional relativamente pequeña de SAU. Este escenario reflejaría un enfoque más centrado en explotaciones claramente profesionales.

Escenario con límite superior de 250.000 euros de PET

Manteniendo el umbral inferior de 8.000 euros pero reduciendo el techo superior a 250.000 euros, se alcanzarían 258.850 potenciales beneficiarios. Esta opción focalizaría aún más los apoyos en explotaciones familiares y medianas.

En todos los casos propuestos, el número de beneficiarios de la ayuda degresiva se situaría por debajo de 300.000 explotaciones, lo que representa una reducción muy significativa respecto a los más de 532.000 perceptores actuales. Esta concentración no supone abandonar a los agricultores excluidos, sino reconocer que los recursos limitados deben dirigirse prioritariamente a quienes constituyen el núcleo de la agricultura profesional española y tienen capacidad de contribuir a los objetivos económicos, sociales y ambientales del sector.

Hacia un modelo más justo, simple y efectivo

La propuesta presentada en este documento no es una mera aplicación técnica de criterios de la Comisión Europea, sino una reformulación profunda del modelo español de PAC que responde a la realidad estructural del sector agrario y a la necesidad de una mayor legitimidad social de los apoyos públicos.

Frente a un sistema heredado, complejo y cada vez más cuestionado, se plantea un modelo orientado al apoyo decidido de la agricultura y ganadería profesionales en España. Un modelo que prioriza las explotaciones de pequeño y mediano tamaño —el auténtico corazón de la agricultura familiar española—, que aplica criterios de degresividad y límites máximos para garantizar una distribución más equitativa de recursos escasos, y que abandona complejidades administrativas históricas en favor de la simplicidad y la transparencia.

Los tres escenarios propuestos (con umbrales de PET de 8.000 o 15.000 euros, y techos de 250.000 o 500.000 euros) ofrecen opciones para el debate político y social sobre el grado de focalización deseable. En todos ellos, sin embargo, la dirección es clara: concentrar el apoyo público en las explotaciones con capacidad de generar actividad económica, empleo y valor añadido, contribuyendo simultáneamente a los objetivos climáticos y de sostenibilidad que la sociedad demanda.