El pasado miércoles 4 de septiembre la Comisión Europea publicó las conclusiones a las que había llegado el Grupo de Expertos, nombrado por la propia Comisión, para que reflexionase sobre el futuro de la agricultura europea.

Estas conclusiones son interesantes por tres razones:

La primera, por la génesis misma de este grupo y sus miembros.
La segunda, por el momento en el que se han hecho públicas sus conclusiones.
Y la tercera, obviamente, por su contenido.

Antes de continuar, puedes acceder al PDF del informe final en este enlace:
https://agriculture.ec.europa.eu/common-agricultural-policy/cap-overview/main-initiatives-strategic-dialogue-future-eu-agriculture_en?prefLang=es

Conclusiones Diálogo Estratégico Agricultura Comisión Europea

El Grupo de Reflexión

El miércoles 13 de septiembre de 2023, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, compareció ante el Parlamento Europeo con un importante discurso sobre 'El Estado de la Unión'. Entre otros muchos temas abordados, reclamó "más diálogo y menos polarización" en el debate entre la protección del medioambiente y el futuro de la agricultura en la Unión Europea, un área donde la tensión política ha aumentado notablemente en los últimos tiempos.

Insistió en que "necesitamos más diálogo y menos polarización. Por eso queremos lanzar un diálogo estratégico sobre el futuro de la agricultura en la UE. Estoy convencida de que la agricultura y la protección del mundo natural pueden ir de la mano”.

Tres meses más tarde, en la gran misa de fin de año sobre la agricultura europea organizada por la Comisión Europea –concretamente el 6 de diciembre–, la presidenta anunció y añadió que la iniciativa comenzaría en enero de 2024. De hecho, el jueves 25 de ese mismo mes se celebró en Bruselas la primera reunión.

No se trataba pues de un grupo de expertos, uno más de los muchos que existen en el entorno de las instituciones europeas. Era un grupo de experto muy institucional.

Foto de Familia del Grupo de Diálogo Estratégico de la UE el día de la presentación de su informe final — Foto de Familia del Grupo de Diálogo Estratégico sobre el Futuro de la Agricultura Europea.

La Comisión ha sido valiente sentando entorno a la mesa a las primeras espadas de las fuerzas vivas del sector, todos presidentes o directores generales. Estamos hablando –entre otros– del COPA-COGECA (el sindicalismo agrario mayoritario), pero también Vía Campesina (los pequeños) y la European Landowners' Organisation (los grandes); de la industria alimentaria (FoodDrink Europe) y la distribución (Eurocommerce); los ecologistas (Bird Life Europe y GreenPeace) y los defensores del bienestar animal (Eurogroup for Animals); los productores de fertilizantes y de semillas (incluyendo los de las semillas genéticamente modificadas); los agricultores ecológicos, las empresas de catering junto con Slow Food; el Banco Europeo de Inversiones, los bancos cooperativos, los bancos de alimentos y la Universidad de Wageningen.

El mérito del presidente

Toda esta gente ha llegado a unas conclusiones y recomendaciones, aprobadas por consenso. Sin duda, una parte del mérito se debe a la figura del presidente del grupo y a su equipo.

El presidente ha sido el profesor alemán Peter Strohschneider, emérito de la Universidad Ludwig-Maximilians de Múnich y expresidente de la Fundación Alemana de Investigación DFG. Sus focos de investigación se encuentran en los campos de la cultura y literatura alemana medieval y premoderna, así como en la política de investigación académica. Nada que le predispone, en principio, para estar donde estuvo.

Sin embargo, es verdad que ya encabezó un ejercicio similar sobre el futuro de la agricultura en Alemania. Como presidente de la 'Comisión para el Futuro de la Agricultura' del Gobierno Federal de Alemania (Zukunftskommission Landwirtschaft: ZKL), y coordinó la elaboración del Informe 'The Future of Agriculture. A Common Agenda', publicado en 2021. Como era previsible, este informe generó reacciones contradictorias, a veces vehementes, por parte de los interlocutores sociales y políticos.

El primero de sus aciertos fue el de iniciar el diálogo, antes de entrar en materia, con un ejercicio: la búsqueda de todos los puntos que tenían en común los miembros del grupo. Esto permitió no solo romper el hielo, sino crear una base común sobre la cual discutir. Si estamos de acuerdo en todo esto, vamos a ver cómo podemos avanzar hacia ello todos juntos.

Strohschneider y Von der Leyen durante la presentación del informe final.

El momento

El grupo nació al calor de las movilizaciones de agricultores y ganaderos que recorrieron toda Europa en 2023 y principios de 2024. Y sus conclusiones se publican en un momento en el que se está preparando una nueva Comisión.

La presidenta se ha comprometido, en la conferencia de prensa de presentación de las conclusiones, a que estas "guíen el trabajo de la Comisión Europea en la elaboración de su ‘Visión para la Agricultura y la Alimentación’ que presentará en los primeros 100 días de la nueva Comisión”; es decir, antes de la Semana Santa de 2025.

Más sorprendente es para mí –pero ya no estoy en el secreto de los dioses– lo que la presidenta ha querido decir con eso de “establecer una nueva plataforma que reúna a todos los actores del sector agroalimentario, la sociedad civil y la comunidad científica para reflexionar sobre las estrategias para conseguir que los sistemas agroalimentarios sean más sostenibles y resilientes”.

Presentación de las Conclusiones del Grupo Estratégico sobre Agricultura de la Comisión Europea

Unas conclusiones de consenso

Antes de entrar en materia, el informe incluye dos partes. La primera recoge unas reflexiones generales sobre el futuro de la cadena alimentaria en la Unión Europea, destacando que la producción de alimentos es una función esencial en la sociedades modernas pero está sometida a importantes transformaciones y tensiones externas (como el cambio climático y la geopolítica) e internas: ecológicas, demográficas, estructurales, tecnológicas y de evolución de la demanda.

Nadie puede estar obligado a hacer lo imposible, pero cada uno debe hacer lo máximo que pueda para responder a estos retos. Es cierto que determinadas prácticas agrarias contribuyen, por ejemplo, a agravar el cambio climático; pero también lo es que puede, y debe, ser parte de la solución.

Para ello, el diálogo y la cooperación ente todos los actores del sistema alimentario es una necesidad. El informe propone una visión de futuro compartido construida sobre los progresos ya realizados en el camino de la sostenibilidad y del bienestar animal, una gran diversidad de sistemas de producción, la aportación indispensable de la investigación, innovación y extensión.

La segunda parte expresa los principios políticos que sustentan el informe. Junto con sus conclusiones, tienen el enorme mérito de existir. Algunos son claramente de consenso, y otros más conflictivos están formulados en un lenguaje más críptico, pero también indican mucho.

Vamos a reagrupar los principios presentados en dos grandes bloques. El primero lo conforman principios que son realmente de consenso. El segundo reagrupa a los que deberían ser de consenso pero que, en la práctica, se enfrentan con resistencias.

Idéntica clasificación haremos con las propuestas presentadas, con la salvedad que incorporaremos un tercer grupo, que recoge las propuestas que, tal y como están formuladas, han sido incluidas en las conclusiones, pero cuyo desarrollo tiene mucha miga.

En este artículo me limito a resumir lo esencial de las propuestas del informe. Quedan ustedes invitados a leerse el documento. Créanme, vale la pena

Por supuesto que la clasificación en estos tres grupos es de mi única responsabilidad, y que algunas medidas podrían también encajar perfectamente en otro grupo que distinto al que las he asignado.

Entre paréntesis he puesto la página en la que la medida es mencionada. Por supuesto, también me he limitado a recoger lo esencial (de nuevo a mi juicio) de las propuestas, y quedan ustedes invitados a leerse el documento. Créanme, vale la pena.

Vamos a proceder de esta manera tanto para la parte de los principios como para la parte de las propuestas.

PRINCIPIOS

Grupo 1. Principios de consenso

La cooperación y el diálogo entre todos los actores de la cadena alimentaria es crítica para conseguir una transición justa e inclusiva (28).
La producción agraria y de alimentos tiene un papel estratégico en el actual contexto geopolítico y es una parte esencial de nuestra seguridad (29).
La importancia del relevo generacional (30).
El mercado debería integrar en el precio las externalidades y promover la sostenibilidad (31). Formulado de esta manera, parece un brindis al sol, pero sería estupendo si se consiguiera.
Debe mejorarse la información y formación de los consumidores (31).
La cadena alimentaria debería estar más equilibrada, en particular fomentando la confianza entre sus actores, el diálogo y la colaboración (31).
La transición ecológica, el bienestar animal y una sola salud tienen un coste que la sociedad debe asumir (32).
La innovación y la investigación: la tecnología puede y debe contribuir tanto a la sostenibilidad como a la competitividad de la cadena alimentaria (32).
Las tradiciones culinarias reflejan la diversidad de nuestros territorios, contribuyen al desarrollo rural, promueven el turismo gastronómico y pueden contribuir a la mejora de la dieta alimentaria (33). La conocida como dieta mediterránea puede ser buen ejemplo de ello.

Grupo 2. Principios que deberían ser de consenso, pero ¿lo son de verdad?

El momento del cambio es ahora (27). Parece una obviedad, pero todos sabemos que existen sectores sociales y fuerzas políticas negacionistas, no solo del cambio climático y de la responsabilidad de la humanidad, sino de la necesidad de su mitigación y adaptación.
La necesidad de que los cambios promovidos y las propuestas presentadas estén basados en el mejor conocimiento científico disponible (28, 32). Desgraciadamente sabemos que, entre otras, las campañas electorales son momentos propicios para las propuestas felices, lo que yo llamo las falsas buenas ideas, que el ambiente de crispación política en el que vivimos multiplica el recurso a la demagogia y que las redes sociales amplifican tanto las mentiras y bulos como su impacto.
Las distintas políticas deben ser coherentes y promover sinergias entre ellas (28). En la práctica, intereses económicos y estratégicos divergentes, así como tradiciones culturales y lazos históricos, llevan a la coexistencia de políticas cuyo impacto real es contradictorio.
A la hora de las evaluaciones de las nuevas tecnologías, por un lado está el principio de precaución, pero también hay que tener en cuenta los impactos sociales, medioambientales y económicos (32). Está claro que detrás de esta prudente frase se encuentra todo el debate de las nuevas tecnologías, en particular los organismos genéticamente modificados y la tecnología CRISPR.
La mejora de la dieta alimentaria es una necesidad por razones de salud pública, de bienestar animal y de impacto medioambiental y sostenibilidad de la cadena alimentaria (33). Ya hemos visto lo sensible del tema, cuando el ministro Garzón intentó abrir, quizás de una forma que hubiera podido ser más prudente, el debate en nuestro país.
Mejores reglas de bienestar animal pueden crear nuevas oportunidades de mercado (33). Una parte significativa de nuestros ganaderos considera las obligaciones de bienestar animal como una limitación y un coste, y no una oportunidad de mercado.
El 'chequeo rural' (rural proofing) de cualquier iniciativa legislativa debería ser la regla, para evaluar su impacto sobre las zonas rurales (33). Debería, pero incluso cuando es una obligación legal como en España, no lo es o es una mera formalidad administrativa más.
Deben mejorarse las infraestructuras en el medio rural, los servicios públicos de transporte, educación y sanidad, la conexión internet y el acceso a los servicios culturales y de ocio (33). Sabemos perfectamente que del dicho al hecho va mucho trecho.

Rueda de prensa de presentación del Informe Final del Diálogo Estratégico sobre el Futuro de la Agricultura

PROPUESTAS

Grupo 1. Propuestas de consenso

Deben desarrollarse los mercados de productores, lo que requiere de cambios en las políticas públicas y el marco jurídico (38). No es siempre fácil, en particular cuando se abordan las directivas higiénico-sanitarias, pero es necesario y existe un amplio consenso político al respecto.
Debe promoverse el intercambio de buenas prácticas y experiencias entre agricultores, sus organizaciones y las Administraciones en lo referente a la colaboración, el compartir costes y la simplificación (38).
Debe promoverse el uso de la maquinaria en común (38).
Debe apoyarse la formación y el acceso de los agricultores a la información de mercados, la tecnología, la innovación y la digitalización, con asesores independientes (38).
Los circuitos cortos deben ser promovidos (38).
Debe evaluarse las distintas regulaciones nacionales de precios agrarios, que inciden sobre los actores de la cadena alimentaria, su competitividad y el grado de competencia. Si la evaluación concluye en efectos positivos, debería considerarse su implementación a escala europea (38).
La legislación ya existente sobre prácticas comerciales desleales debería aplicarse eficazmente (38) y evaluarse (39). Las autoridades nacionales competentes deberían disponer de los medios adecuados (39) y cooperar entre ellas, en particular cuando se enfrentan a casos transfronterizos (39).
La figura del mediador de la cadena alimentaria para resolver los conflictos merece ser potenciada (38).
La confidencialidad de la identidad de los denunciantes debe estar totalmente garantizada (39).
Debería considerarse la ampliación del ámbito de aplicación de la directiva sobre prácticas desleales a las empresas de catering (39).
Debería disponerse de datos relevantes sobre los costes de producción y los precios (40).
Los contratos firmados entre los actores de la cadena deberían incluir provisiones especificando los costes suplementarios y los beneficios asociados a las más elevadas exigencias europeas relativas al medio ambiente, los derechos de los trabajadores o el bienestar animal, así como una cláusula de revisión en caso de crecimiento excepcional de los costes de producción (41).
También deberían promoverse los contratos tripartitos: agricultor, industria y distribuidor (41).

Sostenibilidad

La legislación actual (en particular las Directivas Marco del Agua, Hábitats, Pájaros y Nitratos) se han de aplicar y controlar. Para ello, es necesario información clara de lo que representan para cada operador y que las agencias responsables dispongan del personal necesario para el adecuado asesoramiento, la comunicación y la formación (41, 43). Tan importante como lo que dice el informe son sus silencios: no se menciona la Ley de la Restauración de la Naturaleza (pero sí la necesidad de crear un fondo propio para ese tema, eso sí, fuera de la PAC), ni los objetivos del Farm to Fork, ni el Reglamento de Reducción de Pesticidas.
La Comisión Europea debería construir un sistema de indicadores que armonice las distintas metodologías de análisis de la sostenibilidad de las explotaciones. Entre otros, debería facilitar la comparación entre los avances realizados en las diversas facetas de la sostenibilidad, como son (entre otros): la biodiversidad, las emisiones de gases de efecto invernadero, la reducción de la contaminación, el bienestar animal, las condiciones laborales de los trabajadores o la calidad del agua (41) y el secuestro de carbono en el suelo (58).
La Red Contable Agraria Europea (RICA, en sus siglas en su español; y FADN, en sus siglas en inglés) debe transformarse en una Red Contable de la Sostenibilidad Agraria, para completar los datos contables recopilados de manera armonizada hasta ahora con datos relativos a la sostenibilidad de las explotaciones (41). ¡Qué lejos están, felizmente, estos tiempos de aquellos en los que, durante la edad de hielo que vivió la Dirección General de Agricultura, unos pocos mohicanos tuvimos que defender el FADN, amenazado de desaparición!
La transición agroecológica, y las inversiones en bienestar animal y condiciones laborales de los trabajadores, deben ser objeto de un partenariado público-privado en el que la banca (incluyendo en Banco Europeo de Inversiones) y las compañías de seguros han de desempeñar un papel importante (45).
Se deben desarrollar en los territorios con mayores retos de transición agroecológica, por ejemplo donde hay grandes concentraciones de ganado, planes territoriales en estrecha colaboración entre los actores locales y las autoridades regionales (59).
La Comisión debe facilitar la adopción de prácticas y tecnologías que reduzcan las emisiones de la agricultura, en particular la gestión integral del agua y de los nutrientes; la reducción y reciclado de los desechos; la utilización de los subproductos; las energías renovables (59, 66); la agricultura de precisión; la reducción del metano y la digitalización (59, 65); el desarrollo del biocontrol (62); el desarrollo equilibrado entre la oferta y la demanda de productos ecológicos (63); y las prácticas de cultivo agroecológicas (64) .
Se debe dedicar particular atención a la transición ganadera, con ayudas a la inversión, el asesoramiento y la formación; y la adopción de nuevas tecnologías, prestando especial atención a las explotaciones más pequeñas (65); además de la coexistencia de la ganadería extensiva con los grandes carnívoros (66).
La gestión del agua es capital. Debería apoyarse la adopción de nuevas variedades, cultivos, técnicas de riego, el almacenamiento de agua siempre que no dañe los acuíferos y prácticas que ahorren y ralenticen el ciclo del agua, como por ejemplo: setos, bandas floreadas, rotaciones adecuadas de cultivo, la recuperación de acuíferos y la renaturalización de la ribera de los ríos (73).
La Comisión debería realizar una cartografía de los impactos en la distribución espacial de las actividades agrarias del cambio climático y de otras transformaciones económicas, sociales y geopolíticas (74).
La agricultura europea es fuertemente dependiente de algunas importaciones (se refieren en particular a los alimentos para el ganado y los distintos abonos). La Comisión debe promover políticas que reduzcan estas dependencias y promuevan la sustitución de importaciones (74).
La Comisión debería dialogar con las compañías de seguro para mejorar la transparencia del mercado, asegurar que todos los agricultores europeos tienen acceso a seguros agrarios, facilitar el desarrollo de un autentico mercado único del seguro agrario, impulsar la mejora de las pólizas ofrecidas a los agricultores (75).

Comercio

La Unión Europea se debería dotar de una estrategia para el comercio alimentario que cubra tanto las importaciones como las exportaciones, enfocada tanto a la sostenibilidad como a la competitividad (48).
Además, debería acompañar a los actores de la cadena alimentaria en la implementación de las medidas recientemente adoptadas con impacto sobre el comercio, como son el mecanismo de ajuste en frontera del carbono y las Directivas sobre Deforestación y Diligencia Debida Corporativa de la Sostenibilidad (49).
La Comisión debería demostrar su liderazgo en las negociaciones multilaterales para renegociar las reglas de la Organización Mundial del Comercio, buscando el consenso con nuestros socios comerciales en instancias tan importantes para el comercio alimentario europeo como son el Codex Alimentarius, la FAO y la OCDE, la Organización Internacional del Trabajo, la UNCTAD… (50).

Gobernanza

La Comisión debería institucionalizar un Comité Europeo de la Alimentación en el que los interlocutores sociales, con la ayuda de la comunidad científica, debatan con la Comisión las estrategias de cambio necesarias (51). La presidenta Von der Leyen ya ha hecho suya esta propuesta. Representa la constatación del fracaso de los actuales “grupo de debate civil" herederos de los antiguos comités consultivos (52).
Este Comité organizará periódicamente una Conferencia de Alto Nivel (51).

Alimentación

La Comisión debería investigar en qué medida los programas europeos de alimentos que promueven el consumo de productos lácteos y de frutas y hortalizas en las escuelas, pueden contribuir más a la promoción de dietas más saludables y menos intensivas en recursos naturales (55).
Debería lanzarse una gran campaña para informar a los consumidores de la importancia de una dieta más saludable y sostenible (55).
La Comisión debería desarrollar antes del año 2026 un Plan de acción Europeo en favor de los alimentos de origen vegetal (55).
La Comisión debería revisar, y si fuera necesario actualizar, su reglamentación de etiquetado para hacerla más comprensible y aplicable (56).
Antes de 2026, la Comisión debería publicar un informe acompañado, si fuera necesario, de las propuestas pertinentes, evaluando la eficacia de las medidas nacionales y de los compromisos voluntarios adoptados por la industria para proteger a la infancia del marketing de productos ricos en grasas y azúcares (56).
Los esfuerzos de la industria y los interlocutores sociales para reformular los alimentos incorporando mejoras nutricionales y disminuyendo su impacto medioambiental deben ser continuados y, cuando sea útil, reforzados (56).
La Comisión y los Estados miembros deberían favorecer el acceso de los consumidores a alimentos más sostenibles, por ejemplo, con IVA reducido (56).
Donde fuera necesario, los Estados miembro deberían adoptar medidas para facilitar el acceso a alimentos saludables de los consumidores con menores rentas, con medidas sociales, fiscales o de ayudas directas (56).
Las donaciones a los bancos de alimentos deberían estar exentas de IVA (56).

Mundo rural

Las conclusiones del informe piden continuar, profundizar y desarrollar las medidas ya existentes, poniendo de nuevo en pie de igualdad tanto a los jóvenes como a los nuevos agricultores (82).
Se debería apoyar en particular ciertas zonas rurales con problemas económicos estructurales, centrándose en el sistema alimentario, para conseguir que la preservación de la biodiversidad y la acción frente al cambio climático sean económicamente atractivas (82).

Innovación y conocimiento

La Comisión y los Estados miembros deberían promover y financiar adecuadamente actividades participativas de divulgación agraria y de intercambios de experiencias (85).
La Comisión debería evaluar el funcionamiento de los distintos sistemas de asesoramiento de las explotaciones, acompañándolo de propuestas, si fuera necesario, de mejoras en su funcionamiento y gobernanza (85).
Los agricultores deberían tener acceso a un asesoramiento técnico gratuito e independiente (85).
Es necesario aumentar los fondos disponibles para la formación agraria y alimentaria para iniciativas innovadoras y experimentales, especialmente en el caso de nuevas tecnologías e innovaciones encaminadas a un sistema alimentario más sostenible (85).
El procedimiento para autorizar nuevos productos y técnicas debe ser más rápido (86).
Se deberían armonizar los estándares y los procedimientos de certificación entre los Estados miembros para reducir las barreras de entrada a las que se enfrentan nuevos productos y tecnologías, y asegurar una igualdad de trato entre todos los operadores independientemente de la región en la que se encuentran (86).
La Comisión y los Estados miembros deben priorizar un modelo de gestión transparente de los datos generados por la digitalización, con reglas claras en cuanto a su propiedad, su operatividad y su uso ético (86).
Al mismo tiempo, se han de priorizar las inversiones en digitalización y en las infraestructuras necesarias para ello en el conjunto del territorio europeo. En particular, el informe cita (entre otros) la agricultura de precisión, los drones, los sensores y la utilización de los satélites (86).
La digitalización debería ser objeto de un sólido seguimiento y evaluación de impacto, disponiéndose de los datos necesarios de utilización, resultados en cuanto a productividad y rendimiento económico (86).

Grupo 2. Propuestas que deberían ser de consenso, pero ¿lo son de verdad?

Deben evitarse las medidas que fragmentan el mercado único, intervienen en exceso en el mercado, limitan la competencia y desaniman a las inversiones (37). En particular, en cuestión de etiquetado son varias las iniciativas nacionales que en la práctica dificultan la libre circulación de mercancías. Si una información es importante para el consumidor, su implementación debería ser europea y no nacional, no digamos regional.
Las organizaciones de productores, sus asociaciones y las interprofesiones deben ser reforzadas y apoyadas para mejorar la posición de los agricultores en la cadena alimentaria (37). Esto choca, entre otros, con ciertas autoridades de la competencia (nacional y comunitaria) que no aceptan y limitan en exceso las actividades elegibles, así como la resistencia en los hechos de los gobiernos y los sindicatos agrarios. En el marco de la nueva PAC, los Estados miembros tenían la posibilidad de financiar organizaciones comerciales de productores en otros sectores que no son las frutas y hortalizas, y son escasos los casos en que lo han hecho. Como su financiación se habría hecho disminuyendo (en algo, pero poco) las ayudas básicas para la sostenibilidad (las ayudas PAC), los sindicatos como regla general se ha n opuesto a ello.
Las posibilidades abiertas por el nuevo artículo 210 bis del Reglamento Europeo de la Organización Única de los Mercados Agrarios deben ser utilizadas (39). Este articulo exime de ser considerado como restricciones de la competencia a los acuerdos que son indispensables para alcanzar estándares de sostenibilidad en el sector agrícola superiores a los estándares obligatorios de la UE o nacionales. La Dirección General de la Competencia de la Comisión ha promovido unas líneas directrices que deben ser clarificadas y, en su caso y basado en las consecuencias de su aplicación, revisadas. De nuevo, con los ayatolas de la competencia podemos topar. Son necesarias líneas y directrices para los productos alimentarios no considerados por la legislación comunitarios como productos agrarios (39).

Sostenibilidad

La Comisión Europea debería construir un marco administrativo que reduzca la carga burocrática que pesa sobre los agricultores (42, 52). Es más fácil decirlo que hacerlo, pero es un buen objetivo.
Los agricultores que voluntariamente se acogen a alguno de los sistemas de certificación deberían considerarse como que cumplen con la legislación comunitaria existente (42). En la preparación de la reforma del 2003 en la que se desacoplaron las ayudas, el equipo que preparó la propuesta lo propusimos y fuimos derrotados dentro de la misma Dirección General de Agricultura por una extraña coalición. Por un lado, se opusieron los puristas que argumentaron que el estado no podía delegar a la iniciativa privada una de sus funciones esenciales, la de control. Por otro, los cuerpos de control nacionales, ya molestos con la desaparición de las fronteras internas tras el mercado único, vieron en peligro sus puestos de trabajo. En todo caso era, y es, una buena idea.
La desaparición de suelo agrícola debe frenarse. La Comisión debe marcar el objetivo de que no desaparezca tierra agrícola en el 2050. Se debe crear el Observatorio Europeo de la Tierra Agrícola para aumentar la transparencia del mercado que debería (entre otros) analizar los distintos organismos y regulaciones del mercado de la tierra (71).

Renovación generacional

La Comisión debería aprobar un Plan de Acción para la Renovación Generacional del Sistema Alimentario (76). En cuanto a los Estados miembros, deberán adoptarse su Plan nacional antes del final del año 2027. Es importante subrayar que el grupo de experto no limita la necesidad de la renovación generacional al sector agrario, sino que lo amplia al conjunto de la cadena, en una visión integradora que conviene saludar.
El grupo de experto considera por igual como actores del relevo generacional tanto a los agricultores jóvenes (con menos de 40 años) como a los nuevos agricultores (77). Esto marca una ruptura con la practica dominante hasta ahora, que es a mi juicio una de las razones del fracaso de las políticas seguidas hasta ahora. Estas se basaban en intentar que los hijos de agricultores siguieran siendo agricultores en un futuro, como si se subvencionara la renovación la Administración en base a que los hijos de funcionarios sean funcionarios. La figura, relativamente nueva, de los “nuevos agricultores” hace justicia a un número no despreciables de instalaciones que se están produciendo por parte de ciudadanos no vinculados inicialmente con la actividad agraria.
El grupo de experto señala tres prioridades para este Plan de Acción: unas líneas directrices para una movilidad de la tierra favorable a los jóvenes y nuevos agricultores; préstamos para facilitar su instalación (en colaboración con el Banco Europeo de Inversiones); formación continua; intercambio de buenas experiencias (77); y divulgación de las opciones laborales existentes en el sector agroalimentario (78, 79).

Cuidando de los trabajadores

Por primera vez en un documento europeo sobre el sector agrario y la cadena alimentaria, el grupo de expertos dedica un aparatado a los trabajadores, en total unos 30 millones, señalando la necesidad de mejora sus condiciones laborales y de las condiciones de vida en el medio rural (78, 79).
El Fondo de Transición debe también servir para incentivar la transformación tecnológica de la agricultura, que ofrecerá trabajos más cualificados y atractivos.
La condicionalidad social de las ayudas de la PAC, introducida con la PAC 2023-2027, debe ir acompañada de incentivos y asesoramiento para evitar que se tengan que aplicar las sanciones (79). En su revisión a medio plazo de la PAC, con Franz Fischler de comisario, cuando la Comisión propuso desacoplar las ayudas directas de la producción, se propuso también acoplarlas a obligaciones medioambientales, de bienestar de los animales y de condiciones laborales de los trabajadores del campo. El Consejo, en su gran sabiduría privilegio el bienestar animal al de los trabajadores. Fueron necesarios 20 años y una propuesta del Parlamento europeo para que esta aberración empiece a llegar a su fin. El hecho de que el consenso del Grupo de experto reconozca la importancia de esta condicionalidad es una buena noticia, en un momento en que había voces en determinados Estados miembros y sindicatos agrarios que exigían su desaparición.

Política de género y diversidad

Las conclusiones del grupo de experto, y es otra novedad en este tipo de documentos, incorporan demandas dirigidas tanto a la Comisión como a los Estados miembros relativas a la situación e las mujeres en la agricultura y el medio rural (80).
La Comisión debe asegurar que los fondos comunitarios contribuyen a hacer frente a las desigualdades de género (80).
Se necesitan más y mejores datos para comprender mejor los retos y las oportunidades de las agricultoras. En 2026 la Comisión debería lanzar un estudio para ver cómo se puede mejorar el estatus y la presencia de las mujeres, incluyendo una lista de las mejores practicas existentes en los estados miembros (80).
Debería crearse un Observatorio de las Condiciones Laborales de los Trabajadores, en particular de las mujeres (81).

Comercio

La Unión Europea debería prohibir la exportación a terceros países de pesticidas cuyo uso esta prohibido en la Unión (48). Hasta ahora, la regla seguida es ajustarse a las exigencias legales del país de destino y no del de origen del producto. Europa es el primer exportador mundial de pesticidas (714.000 toneladas en 2022, de las que 81.615 corresponden a 41 productos prohibidos en la Unión Europea), por un valor de 6.600 millones de euros.
La Comisión debería revisar tanto sus estrategias negociadoras de los acuerdos con países terceros, como los modelos económicos que utiliza, para que incorporen la importancia estratégica de su agricultura y alimentación como las obligaciones que se derivan de los Acuerdos de París y Montreal, la resiliencia de la cadena y la seguridad alimentaria (49).
Igualmente debería revisar la manera en la que realiza los estudios de impacto previos a las negociaciones comerciales. Deberían (entre otros) evaluar si los países terceros son capaces de cumplir los altos estándares de salud publica y medioambiental (49).

Alimentación

Un consumo “responsable” de alimentos de origen animal puede ser una componente importante de una dieta equilibrada, pero el consumo medio de proteínas animales supera las recomendaciones de los especialistas en salud pública (54). La lectura es clara pero, como ya hemos señalado, la sensibilidad de ciertos colectivos es alta.
La tendencia a la disminución del consumo de carne en Europa es clara, así como al aumento de los productos de origen vegetal. Es “crucial” apoyar esta evolución (54).
Los Estados miembros y las autoridades locales deberían promover dietas más saludables. Para ello, iniciativas como comidas gratis en las escuelas de primarias y la promoción de la educación nutricional son importantes (55). El consenso en la comunidad científica choca con cierta tendencia política que califica estas campañas de adoctrinamiento ideológico contrario a la libertad de educación y los derechos de las familias.
La compra pública debería contribuir a una alimentación más sostenible y saludable. La directiva europea debería modificarse para poder valorizar en las adjudicaciones la calidad y la sostenibilidad de los alimentos (57). Independientemente de la importancia relativa del factor precio en la ponderación de los requisitos, un problema son las restricciones financieras a las que están sometidas muchas entidades a la hora de decidir las adjudicaciones.

Grupo 3. Propuestas aún más complicadas de llevar a cabo

Deben adoptarse medidas para asegurar que los productores no vendan sistemáticamente a un precio por debajo de su coste de producción (38). La intención es loable, pero choca (como sabemos ya en España) con la definición de “costes de producción” y las grandes diferencias de costes entre los productores (comunitarios y de terceros países) que abastecen al mismo mercado.

Ayudas PAC

El apoyo a las rentas agrarias debe estar mucho más orientado hacia los agricultores activos que más lo necesiten, en particular los que desarrollen su actividad en las zonas con limitaciones naturales, los pequeños agricultores, los agricultores jóvenes y los nuevos agricultores, así como las explotaciones mixtas agrícolas y ganaderas (43).
Se está proponiendo una redistribución de las ayudas con la que personalmente coincido, pero de gran sensibilidad política. Los instrumentos para conseguirlo ya existen: la limitación de ayuda por explotación y el pago redistributivo. Pero muchos Estados miembros en sus Planes Estratégicos Nacionales no los han utilizado o lo han hecho con mucha prudencia.
España es el Estado miembro que más lejos ha ido en la limitación de ayudas por explotación, con un tope de 100.000 euros más otros 100.000 justificando gastos laborales. Además, propuso limitar la ayuda redistributiva a los agricultores activos pequeños y medianos, es decir, los agricultores cuyos ingresos dependen en más de un 20 % de la actividad agraria. Fueron los servicios jurídicos de la Comisión los que se opusieron a esta propuesta.
Ya lo señalamos en en un capítulo del Anuario 2024 de la UPA: “La revolución tecnológica que estamos viviendo, también en el campo, está disparando las economías de escala. La revisión realizada de los datos de la Red Contable Agraria Nacional muestra cómo desde el año 2018 hasta 2021, último año del que disponemos datos, se demuestra una mejora constante en las rentas generadas en las explotaciones de mayor dimensión económica (mayor de 500 UDEs), y un creciente distanciamiento de la evolución registradas en las explotaciones agrarias medianas y pequeñas". Al menos en el caso español, tiene mucho sentido el apoyar preferentemente, como propone el informe, a la clase media de los productores activos en la agricultura y ganadería.

Evolución de la renta empresarial de la explotación por UDES

El informe propone ampliar estos dos mecanismos de redistribución mencionados en el punto anterior con nuevos instrumentos, como son la elegibilidad a dichas ayudas o mecanismos redistributivos inspirados en las políticas sociales. Para ello, la Comisión debería promover un grupo de trabajo independiente que evalúe cuáles son los mecanismos más adecuados y los criterios para reorientar las ayudas a las rentas que deberían ser aplicables en las próximas perspectivas financieras: 2028-2035 (43). La magnitud y la sensibilidad de la tarea no escapan a nadie, la urgencia tampoco, pero el plazo planteado, con toda lógica, debería obligar a la Comisión a mover ficha rápidamente.
El apoyo a la renta de los agricultores debe estar condicionado a su viabilidad económica, que ha de ser demostrada por una metodología armonizada (43). Si cada beneficiario ha de demostrar su viabilidad a medio y largo plazo, no estamos hablando de una simplificación y de una reducción de la carga administrativa para los agricultores. Además, pero esto es un problema para la definición de la metodología, en un mundo tan cambiante como el nuestro, con tanta volatilidad, a ver quién es el valiente que se atreve a garantizar la viabilidad de una explotación (o de una empresa en cualquier otro sector económico a medio y largo plazo).

Sostenibilidad

Al no estar remunerados suficientemente por el mercado los servicios medioambientales que realizan los agricultores, estos deberían beneficiarse de unos pagos medioambientales específicos y, dependiendo de sus resultados, como complemento de renta predecible y estable (43). Esta propuesta rebosa sensatez, pero no va en el camino de una simplificación administrativa, ni para la administración ni para el agricultor. Para la administración requiere la definición y negociación de unos indicadores adecuados a cada objetivo y a cada territorio. Para el agricultor implica la necesidad de poder demostrar que se han cumplido los objetivos. La inteligencia artificial, la teledetección y la informática pueden ayudar a aliviar esta carga, pero las resistencias demostradas por un gran número de agricultores a la implementación del cuaderno digital no son un indicador positivo.
El cumplimiento de los objetivos marcados para las medidas medioambientales han de ser controlados conjuntamente por las autoridades agrarias y medioambientales (43). Hasta ahora, en lo esencial, esta responsabilidad recae en las autoridades agrarias. Significaría un compartir responsabilidades que no esta en la cultura de muchas administraciones. En un tema mucho menos conflictivo, en el programa de las frutas y verduras en la escuela, me costó mucho conseguir asociar a las autoridades sanitarias en la definición de la lista de los productos elegibles a su distribución gratuita. Representará también para muchas autoridades medioambientales un cambio de cultura, desde la exigencia de lo necesario al control de lo posible.
La investigación genérica en semillas debe ser apoyada y disponer de un marco regulatorio claro basado en los mejores conocimientos científicos disponibles (74). El grupo ha encontrado una formula elegante ante la imposibilidad de alcanzar un consenso sobre los organismos genéticamente modificados por un lado, y la tecnología CRISPR, por otro.

Presupuesto

Debería crease un fondo europeo temporal para una transición justa (43) bien dotado financieramente (57). Esta propuesta plantea muchos interrogantes. ¿Se financiaría la transición justa de la cadena alimentaria o se ampliaría a otras actividades que también intervienen en esta transición como la movilidad, la vivienda u otros sectores económicos? ¿De dónde van a venir su presupuesto? ¿Se va a desvestir a Pedro (los fondos agrarios, de cohesión o de investigación, por ejemplo) para vestir a Juan? ¿Un endeudamiento europeo como propone el Informe Draghi? ¿Quién va a asegurar la gobernanza de este nuevo fondo: las autoridades agrarias, medioambientales o en colaboración?
El presupuesto disponible ha de estar a la altura de las ambiciones (44). Actualmente, el presupuesto europeo ejecutado representa algo menos del 1 % del Producto Interior Bruto europeo. Como referencia, podemos utilizar la cifra del presupuesto español, que ascendió en el año 2023 el 46,4 % de nuestro PIB. Es decir, Europa es un enano en cuanto a su presupuesto se refiere. Los textos jurídicos permiten subir este porcentaje hasta el 1,4 %. Seguiría siendo un enano, pero un 40 % más grande. La pregunta clave es saber si el aumento de las ambiciones (en este como en otros campos) va a ir correspondido con un aumento del presupuesto. Todo parece indicar que la política europea de defensa va a ser una de las estrellas y prioridades de la nueva legislatura. ¿Cómo se van a financiar estas nuevas políticas y ambiciones? ¿Cómo se va a concretar presupuestariamente esta nueva “visión” para la agricultura? ¿Se va a reducir el presupuesto de las actuales grandes políticas europeas, es decir, en primer lugar de las políticas de cohesión territorial (que tanto ha beneficiado a muchas regiones españolas), la de investigación y, en nuestro caso, la Política Agraria Común (PAC)?
La parte reservada para los ecorregímenes y las medidas medioambientales en el presupuesto de la PAC debe aumentar substancialmente año tras año y cubrir tanto las perdidas de renta generadas por la adopción de la medida como un elemento de incentivo (45). Aumentar la parte medioambiental del presupuesto implica disminuir “significativamente” y “año tras año”, la parte dedicada a la ayuda básica a la renta. Representaría un paso más hacia ayudas finalistas, hacia aplicar el principio de “ayudas públicas para bienes públicos”. Pero a ello se han opuesto con fiereza la gran mayoría de las organizaciones profesionales agrarias en la negociación de la PAC en vigor, con el argumento de que representaba más obligaciones para recibir las mismas (o menos, incluso) ayudas.
El funcionamiento actual de la reserva de crisis no es satisfactorio. El Grupo de Expertos propone dotarle de un carácter plurianual para hacer frente a riesgos excepcionales y catastróficos (75). Cabe recordar que esta fue la propuesta inicial de la Comisión. Propuso una reserva de 300 millones de euros adicionales al presupuesto PAC, con carácter plurianual, para que las cantidades no utilizadas un año estuvieran disponibles en los años siguientes durante toda la duración de la perspectiva financiera. El Consejo no aceptó esta (modesta) excepción a la regla de la anualidad presupuestaria que rige en el primer pilar de la PAC. Se mantuvo la reserva financiera, pero dentro del presupuesto agrario, con una retención de las ayudas PAC y una devolución anual de la cantidad no utilizada. Cada Estado miembro se esforzaba, por lo tanto, en recuperar de la reserva al menos una cantidad equivalente a la que se le había retenido a sus agricultores, generando una dinámica que contamina su movilización allí donde seria mas necesaria.
La gestión mejoró algo con la nueva PAC desde el año financiero 2023. La reserva se puede utilizar ahora sin tener que modificar a posteriori las asignaciones de pagos directos de cada Estado miembro. Ello explica por qué, desde que estalló la crisis de Ucrania, se está usando cada año la reserva de crisis hasta agotarla… Ahora, todas las sequías, inundaciones y crisis de mercado justifican que se reparta algo a algunos EEMM. El inconveniente de este nuevo sistema es que funciona con un sistema habitual en la gestión de contingentes, el First Come, First Serve ("El primero que llega es el primero en ser servido") con lo que preferencia sobre los que vienen luego… El problema de esta reserva de crisis es que, por lo tanto, se ha convertido en una hucha que, en la práctica, se acaba repartiendo entre los EEMM. Por eso está tomando fuerza la idea de dividir ex ante el dinero entre los EEMM e incluirlo en los planos estratégicos. El Diálogo sugiere el vincularlo con los seguros y que el acceso sea sólo para los que ya han utilizado las herramientas de gestión de riego.

Comercio

La política comercial ha de ser coherente con las exigencias de sostenibilidad que Europa impone a sus productores con el objetivo final de que los productos importados se aliñen “fuertemente” con los estándares europeos (47). A la complejidad de esta problemático hemos dedicado el post 'El complejo tema de las cláusulas espejo'. De hecho, el informe es muy prudente al respecto. Habla de tener en cuenta las realidades de nuestros socios comerciales, de promover el diálogo antes que el enfrentamiento, y de respetar las reglas de la Organización Mundial del Comercio (48).

Bienestar animal

La anunciada revisión (en la Estrategia de la Granja a la Mesa) de la reglamentación europea sobre el bienestar animal, ni debe representar una disminución de los estándares actuales ni debe afectar a la competitividad del sector ganadero europeo. Debe acompañarse de los instrumentos, los medios y los periodos transitorios necesarios para que puedan tener lugar las adaptaciones necesarias y velarse para que las importaciones no socaven el sector europeo (67).

Reservas estratégicas

Europa debería disponer de reservas de crisis de los principales productos agrarios, gestionados de manera efectiva y evitando efectos indeseables sobre el mercado (75).
Para tener un impacto “efectivo”, estas reservas deben ser importantes, necesitando una fuerte inmovilización de capital. Además, la Comisión volvería a ser un actor importante de los mercados, comprando y vendiendo regularmente ya que, aunque no se utilicen las existencias, deben ser regularmente renovadas para evitar su deterioro. Sería interesante saber cómo se pueden evitar los efectos “indeseables” mencionados. Con la transparencia y la complejidad del proceso de toma de decisión comunitario, parece imposible que el mercado no anticipe los movimientos de la Comisión, tanto en venta de existencias como en compra.

Iñaki Hormaza Urroz