La crisis más grave del sistema de relaciones multilaterales

El pasado 3 de mayo, Reuters se hacía eco de un informe interno, confidencial, de Naciones Unidas, elaborado por encargo de su secretario general, Antonio Guterres, en el que se estaría planteando una reforma en profundidad de las agencias de Naciones Unidas, proponiendo la fusión de un buen número de ellas, docenas, en cuatro grandes departamentos, para reducir las duplicidades en sus funciones y, con ello, mejorar la eficiencia.

El propio Guterres ya señalaba, en 2017, que el sistema de Naciones Unidas estaba cargado de “estructuras fragmentadas, procedimientos bizantinos y una burocracia sin fin”.

El informe sería una de las consecuencias de la orden ejecutiva publicada el 4 de febrero por la Administración Trump, por la que Estados Unidos se retiraba o congelaba su participación en ciertos organismos internacionales de Naciones Unidas, y sometía a revisión su contribución financiera a todos los organismos internacionales. El mismo 20 de enero, el día de su toma de posesión, Donald Trump firmó la orden ejecutiva por la que los Estados Unidos abandonaba la Organización Mundial de la Salud.

Por primera vez en la historia, frente a la sede más emblemática de Ginebra, la del Palacio de Naciones Unidas, quienes se manifestaban a finales de abril, no eran refugiados o representantes de pueblos o minorías oprimidas, sino trabajadores de Naciones Unidas, que ven como sus puestos de trabajo, antaño seguros y bien remunerados, son suprimidos o corren el riesgo de serlo por la congelación o retirada de las aportaciones presupuestarias de los Estados Unidos.

Un colega, conocedor de Naciones Unidas, tirando de biología, comentaba que las agencias crecen como esporas, sin que nadie ponga orden suficiente en un sistema que ha crecido de manera desordenada. Lo cierto es que, en ocasiones, cuesta entender el extenso ecosistema de organizaciones internacionales, que se extiende más allá de Ginebra, pasando por París, Roma y Nueva York, siempre en sedes distinguidas.

Con el tiempo, muchas organizaciones van consolidando una estructura administrativa que acaba proyectando su actividad más allá de su mandato original, que nunca es revocado, por remotas que parezcan las razones que justificaron su creación. En el ámbito de la agricultura y la alimentación, los solapes entre organizaciones, dentro y fuera del ámbito de Naciones Unidas, son muy visibles en materia de análisis, publicación de estudios y cooperación, compitiendo incluso en atraer la atención sobre sus iniciativas.

En la Organización Mundial de Comercio las cosas tampoco están mucho mejor

En el documento interno al que antes hacíamos referencia, se apuntaba la posibilidad de fusionar la Organización Mundial de Comercio (OMC) con otras agencias de Naciones Unidas para el desarrollo, probablemente en referencia a la UNCTAD, que es la agencia de Naciones Unidas para fomentar el desarrollo a través del comercio.

Como no podía ser de otra manera, fuentes de la OMC se apresuraron a desmentir este escenario, puesto que la OMC no pertenece a la esfera de Naciones Unidas y tiene su propio mandato basado en el Acuerdo de Marrakech de 1994. Y para mayor claridad, las fuentes de la OMC señalan que, en el debate sobre la reforma de la OMC, nadie ha planteado tal cosa. Pero es cierto que, en algunas de sus actividades, las semejanzas son más que evidentes.

Mientras tanto, Estados Unidos ha congelado su aportación financiera a la organización, adeudando ya las anualidades correspondientes a 2024 y 2025, entrando en la categoría de miembro bajo medidas administrativas. No se sabe a ciencia cierta si esta circunstancia puede ser el preludio de una eventual salida de la organización o, por el contrario, una medida de presión para forzar su reforma.

Es necesario recordar que los Estados Unidos ya intentaron, sin éxito, introducir ciertas reformas en la OMC, por ejemplo, en materia de solución de disputas o de transparencia. El fracaso de estas iniciativas, en las que no le faltaba la razón a los Estados Unidos, forma parte ahora de su lista de agravios.

De momento, las estrecheces financieras se empiezan a notar de una manera patente, en una organización cuyo presupuesto no es verdaderamente elevado si lo comparamos con el de otras organizaciones (la OMC cuenta con apenas 228 millones de dólares frente a los 6.834 millones con los que contaba la OMS antes de la salida de los Estados Unidos), pero cuya elevada responsabilidad requiere excelencia en el desempeño.

La agricultura en una agenda, de momento vacía, para Camerún

Las cumbres ministeriales de la OMC son el máximo órgano de gobierno de la organización y se celebran cada dos años. La próxima, que será la número 14, tendrá lugar en la capital de Camerún, Yaundé, a finales de febrero de 2026. Menos de un año, lo que es muy poco tiempo para estas cosas y no hay, ni mucho menos una agenda clara.

A finales de 2024, la agricultura, con todas las dificultades, se perfilaba como protagonista de la CM14, habida cuenta de que el continente anfitrión será África. Alrededor de esta idea existe un amplio consenso entre los países miembros, pues razones hay más que suficientes.

Así, África albergará el 60 % del incremento de población que tendrá lugar en el planeta hasta 2050; un total de 30 de sus 54 países están considerados como importadores netos de alimentos; el 20,4 % de sus habitantes sufren hambre o malnutrición; el 58 % de su población está sujeta a una situación de inseguridad alimentaria moderada o grave. Para redondear la escena, el continente africano es el que alberga a un mayor número de países incursos en conflictos o en situación de inestabilidad política graves.

Todos estos parámetros sirvan para darnos una idea de la importancia de la seguridad alimentaria en África y también de importancia de impulsar la agricultura del continente, en el que predominan los suelos pobres, con rendimientos muy alejados de las medias mundiales para la mayoría de los cultivos y en los que el empleo de fertilizantes y fitosanitarios es todavía muy reducido.

En estos momentos, hay dos corrientes en la OMC en relación con los aspectos que deberían formar parte de un acuerdo sobre Agricultura.

Por una parte, quienes abogan por un enfoque amplio, amparado en el mandato de reforma del artículo 20 del Acuerdo sobre Agricultura, según el cual se someterían a reforma todas las modalidades del acuerdo, es decir, ayuda interna (incluidas las existencias públicas), acceso a los mercados (incluidas las medidas especiales de salvaguardia), competencia de las exportaciones, así como lo que se han venido a denominar aspectos trasversales, es decir, la seguridad alimentaria (particularmente importante para los países africanos), la sostenibilidad ambiental (defendido sobre todo por la Unión Europea) y la transparencia.

Por otra parte, un grupo más reducido de países, liderado por la India, abogan por un planteamiento más pragmático, centrado en cuestiones concretas, alcanzables, sobre las que se pueda llegar a un acuerdo en la CM14, que no serían otras que las que están amparadas en el mandato de la Cumbre de Bali, es decir, la resolución definitiva del problema de las existencias públicas y la aplicación de medidas especiales de salvaguardia a las importaciones.

No les falta razón en que sería un enfoque más pragmático con el que se podría dar solución a un problema, el de las existencias púbicas, crítico para la India y sus 1.400 millones de habitantes, que permanece enquistado desde hace ya más de 10 años e impide que se avance en otros asuntos por la oposición precisamente de la India.

Por tanto, no es realista pensar que en Yaundé se alcance algún tipo de acuerdo en agricultura, pero sí que sería positivo que se llegue a algún tipo de declaración o de compromiso que permita continuar las negociaciones después de la cumbre.

Sí que podría llegarse a un acuerdo sobre las modalidades de aplicación del Acuerdo de Subvenciones a la Pesca (en la jerga, Acuerdo 'Fish 2'), una suerte de acuerdo menor, aunque necesario para superar la cláusula de rescisión que pende sobre el primero.

En todo caso, el elefante en la habitación es el proceso de reforma de la OMC, para el que, como decíamos al principio, soplan vientos intensos, vientos de supervivencia de la propia organización.

Pero para saber si la reforma de la OMC se incorporará a la agenda de Yaundé, será necesario esperar, al menos, a que concluya la tregua de 90 días de la Administración Trump para aplicar los “aranceles recíprocos”. También será necesario esperar la conclusión de la evaluación de las aportaciones de Estados Unidos a los organismos internacionales, como consecuencia de la orden ejecutiva de 4 de febrero. Será seguro cuestión de susto o muerte, pero entre el uno y la otra hay una vida de diferencia.

Por último, habrá que esperar a las grandes cumbres de líderes que tendrán lugar en otoño, la del G20 y la de los BRICS. Allí están todos los que son, Estados Unidos, China, India, la UE, Rusia. Del resultado de estas cumbres veremos si hay una voluntad real, más allá de las declaraciones, que ya las ha habido en el pasado, para abordar el proceso de reforma de la OMC y que la primera estación sea la CM14 de Camerún.

La OMC tienen que encontrar su sitio con o sin Estados Unidos

En el Foro Público de la OMC celebrado en septiembre del año pasado, cuando todavía muchos pensaban que podría ganar Kamala Harris, Adam Posen, presidente del Instituto Peterson, uno de los más prestigiosos think tanks económicos de los Estados Unidos, animaba a los representantes de todos los países a construir un nuevo sistema multilateral de comercio sin los Estados Unidos, de manera que les resulte atractivo incorporarse en el futuro, cuando resuelva sus problemas internos, porque, como decía, los Estados Unidos volverán al sistema multilateral de comercio.

Hay un consenso acerca de cuáles son los principales problemas que arrastra la OMC desde hace ya mucho tiempo. El abuso de las subvenciones por parte de algunos países (en alusión a China), un órgano de solución de diferencias que ha promovido más la litigosidad que la negociación, la imposibilidad de alcanzar acuerdos plurilaterales cuando no es posible la unanimidad, la necesidad de modernizar acuerdos que se firmaron hace 30 años, como los relativos a las subvenciones o la necesidad de incorporar nuevos desafíos, como el de la sostenibilidad o el desarrollo tecnológico, incluida la inteligencia artificial.

Y es que la OMC tiene que encontrar su sitio. El comercio no es un fin en sí mismo, sino un medio para que los países prosperen, mejoren su bienestar económico y social y, al mismo tiempo lo hagan preservando sus recursos naturales y los del planeta en su conjunto. Así lo ha sido durante 30 años y para que siga cumpliendo esa función, debe someterse a un profundo proceso de reforma.

Y qué futuro para las negociaciones sobre agricultura en la OMC

Precisamente la agricultura debe jugar un papel muy importante en el futuro de la OMC reformada, como vehículo para garantizar la seguridad alimentaria. El comercio internacional es el que permite conectar los sistemas alimentarios entre sí, pues no todos los sistemas serán autosuficientes en todos los productos, ni tampoco se puede producir de todo en todas partes, al menos de forma eficiente.

Al mismo tiempo, las reglas del comercio internacional deben propiciar la creación de sistemas alimentarios sostenibles, es decir, que los países puedan ser capaces, dentro de sus límites físicos y naturales, de producir alimentos y facilitar un medio de vida digno a sus productores. Se trataría de evitar dependencias excesivas de las importaciones, preservar los recursos naturales y promover la prosperidad económica en el conjunto de la comunidad internacional.

Mientras tanto esperamos que concluya la tregua de 90 días, se respiran aires de desescalada.

Para cuando concluya la tregua de 90 días concedida por la Administración Trump para aplicar los aranceles “recíprocos” (ya vimos que lo de recíprocos es solo un nombre), el próximo 8 de julio, es posible que muchos países y también la Unión Europea, hayan logrado llegar a algún tipo de acuerdo con los Estados Unidos.

Por las declaraciones del comisario de Comercio de la Unión Europea, Maroš Šefčovič, la UE estaría negociando un acuerdo con los Estados Unidos con cero aranceles en ambos sentidos, al tiempo que se comprometería a comprar más gas natural licuado y más soja a los norteamericanos. Por su parte, los medios recogen que delegaciones de Estados Unidos y China se reunirán en Ginebra para enfriar la escalada arancelaria desencadenada por los primeros.

Son pocos los detalles que trascienden, pero será muy importante conocer el marco legal con el que se revestirán los acuerdos que finalmente alcance Estados Unidos con la larga lista de países con los que está negociando. Trump dice, textualmente, que no necesita firmar ningún acuerdo, sin que nadie sepa entonces al amparo de qué se pueden cambiar las relaciones comerciales entre dos partes.

Será particularmente importante ver cómo encajan legalmente estos acuerdos con el marco regulatorio de la OMC. Su resultado influirá de una manera u otra en el proceso de reforma de la organización.

Estoy seguro de que la UE será especialmente cuidadosa para que el acuerdo sea compatible con la OMC, pero no necesariamente sucederá con otros países.

Si nada se retrasa, la misma semana de julio en la que concluye la tregua, es en la que inicialmente tiene previsto la Comisión Europea presentar sus primeras propuestas sobre el futuro del presupuesto plurianual, el denominado Marco Financiero Plurianual, y sobre la reforma de la Política Agrícola Común.

Todo da la impresión de que va muy justo en el calendario, pero de la resultante de estas dos propuestas, dependerá en muy buena medida la posición de la Unión Europea en el devenir del sistema multilateral de comercio.

Si el enfoque de la Unión Europea sigue siendo liderar en los aspectos regulatorios y extrapolar nuestras normas al exterior, me temo que verá disminuidos sus argumentos para poder liderar el tan necesario proceso de reforma del sistema multilateral de comercio.

En todo caso, tendremos ocasión de abordar cómo quedan las cosas, tanto el resultado de la tregua y los acuerdos que eventualmente se alcancen, como la orientación del futuro MFP y de la propia PAC.

Margalida Joy