Les producteurs européens de fruits et légumes face à la proposition de la Commission pour une nouvelle PAC

1. Introduction : le contexte général de la proposition de la Commission

La Commission européenne a présenté ses propositions concernant les perspectives financières et politiques européennes pour la période 2028-2034.

La proposition est modeste sur le plan budgétaire. Elle s'élève à 1 980 milliards d'euros (soit 1 980 060 millions d'euros en termes courants et 1 760 milliards d'euros en termes constants avec un déflateur de 2 %) pour les sept années. 

En termes relatifs, elle ne représente toutefois que 1,26 % du revenu national brut (RNB) de l'UE-27, ce qui constitue une légère augmentation par rapport à la période 2021-2027 (1,13 %), mais particulièrement modeste si l'on considère que la majeure partie de cette augmentation sera consacrée au remboursement des fonds et des intérêts du programme Next Generation EU, ramenant ainsi le budget, hors ces fonds, à 1,15 % du RNB.

Selon les déclarations de la Commission dans ses explications, les priorités annoncées en matière de dépenses se concentrent sur:

• La défense et la sécurité
• La résilience
• La transformation numérique
• La transition écologique
• La compétitivité
• La cohésion territoriale
• Et le développement durable

Une révision en profondeur du budget est proposée : simplification des fonds, conditionnement des paiements à des objectifs spécifiques et centralisation de l'exécution par les capitales nationales.

Comme le souligne Ignacio Atance, le grand changement proposé par la Commission ne réside pas tant dans la taille du budget, ni même dans le contenu de la PAC, mais dans sa gouvernance.

La Commission propose qu'une grande partie du budget soit allouée aux «Plans nationaux» (appelés officiellement «Partenariat national et régional»), une enveloppe nationale pré-allouée par État membre qui s'élèverait à 865 milliards d'euros. Les mesures de la PAC sont intégrées dans ces plans.

Nous nous proposons d’analyser l’impact prévisible que cette proposition, telle que formulée, devrait avoir sur le secteur européen des fruits et légumes.

Pour ce faire, nous aborderons:

• Le diagnostic réalisé par la Commission elle-même en 1995 (partie 2)
• Le principal instrument choisi (partie 3)
• Les résultats observables de cette politique (partie 4)
• L'évolution du budget européen spécifique au secteur (partie 5)
• Et nous présenterons quelques conclusions provisoires (partie 6)

Nous présenterons ensuite:

• La proposition de la Commission (partie 7) afin d'analyser...
• ...dans quelle mesure cette proposition permet d'atteindre les objectifs poursuivis (partie 8)

Et nous conclurons par la présentation d'une proposition alternative.

2. Le diagnostic de 1995

L'analyse du secteur européen des fruits et légumes, réalisée en 1995 et qui a servi de base à la refonte complète de la réglementation européenne pour les fruits et légumes, était particulièrement novatrice, tout comme les propositions formulées.

Anticipant les débats actuels, la Commission avait conclu que les producteurs étaient confrontés à une chaîne alimentaire particulièrement déséquilibrée, d´autant plus qu’il s´agit souvent de produits périssables.

Pour évoluer vers une chaîne alimentaire créatrice de valeur, il était nécessaire de stimuler et de renforcer l'organisation des producteurs afin de mieux adapter l'offre à la demande, tant en quantité qu'en qualité ; d'améliorer la qualité des produits ; de promouvoir des méthodes agricoles plus respectueuses de l'environnement et de favoriser la recherche et l'innovation.

Les membres des organisations de producteurs de fruits et légumes (OPFL) sont tenus de commercialiser l'intégralité de leur production par l'intermédiaire de leur organisation (à de très rares exceptions près).

Ce volume de production commercialisée (VPC) joue un rôle important, comme nous le verrons plus loin, dans le financement européen de leurs activités.

Ces caractéristiques la distinguent des autres formes d’organisation de production également reconnues par la réglementation européenne. Dans le secteur laitier, la Commission a utilisé le terme «organisation de producteurs» pour désigner d’autres entités qui ne sont pas nécessairement des entreprises de commercialisation.

Il ne s’agit pas d’une différence sémantique puisque, comme l’a souligné la Cour de justice de l’Union européenne dans son «arrêt Endives», cette distinction est d’une grande importance pour définir l’ampleur de l’exception à l’application du droit de la concurrence.

Dans mon rapport de 2018 au Parlement européen, afin d’éviter cette confusion, j’avais proposé, sans succès, de différencier dans le texte du règlement communautaire pour les marchés agricoles, les OP commerciales des OP de négociation.

3. Programmes et fonds opérationnels

L’instrument essentiel à la disposition des organisations de producteurs de fruits et légumes (OPFL) est constitué par les programmes opérationnels mis en pratique par les fonds opérationnels.

Les objectifs fondamentaux, fixés par la législation communautaire, sont les suivants:

• Planification et amélioration de la production: L’un des piliers des fonds opérationnels repose sur la capacité des organisations de producteurs à planifier efficacement leur production et à l’adapter aux besoins du marché en termes de quantité, de variété et de qualité. Cet objectif favorise une production plus régulière et stable, mieux alignée sur la demande, en limitant les excédents et en améliorant l’organisation du travail des champs.
• Amélioration de la qualité: Les fonds opérationnels financent des actions visant à améliorer la qualité des fruits et légumes, depuis l’amélioration des techniques culturales jusqu’aux investissements dans les processus de tri, de calibrage et de conditionnement. Ils comprennent également des initiatives pour renforcer la sécurité sanitaire des aliments, la traçabilité et la conformité aux normes de qualité nationales et européennes.
• Accroître la valeur ajoutée et améliorer la commercialisation: Le secteur des fruits et légumes est particulièrement sensible à la concurrence et aux pressions sur les prix. C’est pourquoi ces fonds soutiennent les investissements visant à valoriser le produit – par exemple, grâce à des emballages innovants ou une légère transformation– ainsi que les actions promotionnelles et l’ouverture de nouveaux marchés. L’objectif est de renforcer la position des producteurs et d’améliorer leur pouvoir de négociation auprès des intermédiaires et des distributeurs.
• Engagement environnemental: La durabilité est un pilier central de la politique agricole commune. C’est pourquoi une part importante des fonds opérationnels doit être consacrée à des mesures environnementales, telles que la réduction de l’utilisation des pesticides, l’amélioration de l’efficacité de l’utilisation de l’eau, la protection de la biodiversité et la mise en œuvre de techniques agricoles plus durables. Ces actions visent à concilier productivité et respect de l’environnement.
• Prévention et gestion des crises: Le secteur des fruits et légumes est exposé à de fortes fluctuations de prix et à des phénomènes météorologiques extrêmes. Pour faire face à ces situations, les fonds opérationnels comprennent des mécanismes de prévention et de gestion des crises, tels que le retrait des produits, la récolte en vert, l’assurance récolte et des mesures visant à stabiliser le marché en période de perturbation.
• Stimuler l'innovation et le savoir: La compétitivité future du secteur repose sur sa capacité d'innovation. Par conséquent, les programmes opérationnels doivent consacrer une partie de leur budget à la recherche, au développement et à l'innovation, en promouvant les nouvelles technologies, les systèmes de production de précision, la numérisation et les projets d'expérimentation agronomique.

La PAC actuelle (2023-2027) a encore renforcé les obligations environnementales auxquelles les fonds opérationnels doivent se conformer pour bénéficier du soutien de l'UE, une éco-conditionnalité renforcée conforme au Pacte vert pour l'Europe. Ces obligations doivent représenter 15 % des dépenses totales du fonds, auxquels s'ajoutent 2 % pour la recherche.


4. Le résultat de la politique

Selon les dernières données disponibles sur le site web de la Commission, en 2020, l'UE-27 comptait 1.573 organisations de producteurs (OP) et 31 organisations de producteurs transnationales (58 en 2024).

Leur nombre diminue depuis 2017. Le nombre d'agriculteurs membres de ces organisations est également en baisse, comme le montre le rapport annuel sur ce sujet, correspondant à l'année 2022, le plus récent que j'aie trouvé sur le site internet de la Commission.

Cela signifie-t-il que l'instrument perd de son importance ? La réponse à cette question légitime est négative.

En effet, la valeur de la production commercialisée par ces organisations a continué d'augmenter d'année en année, atteignant 31 444 millions d'euros en 2022.

La répartition des mesures

Il est essentiel de comprendre l’importance des différentes mesures qui composent les activités des fonds opérationnels. Les informations relatives à 2022 sont disponibles sur le site internet de la Commission, comme indiqué précédemment.

Les quatre principaux axes sont:

1. La planification de la production
2. l'amélioration de la qualité des produits
3. l'amélioration du marketing
4. Et les mesures agro-environnementales

Loin derrière se retrouve la gestion de crise (moins de 5 %); des activités promotionnelles et un pourcentage symbolique pour le financement de la recherche.

La distribution par États membres

Le site web de la Commission présente également la répartition du nombre d’organisations de producteurs par État membre, cette fois pour l'année 2024.

On peut observer que la répartition du nombre d'organisations entre les États membres est très inégale. Cependant, je n'ai pas trouvé d'informations récentes sur le pourcentage de la production de fruits et légumes commercialisée par les organisations de producteurs dans chaque État membre.

Les seules données trouvées figurent dans la synthèse des rapports d’évaluation des États membres sur leurs stratégies nationales pour des programmes opérationnels durables dans le secteur des fruits et légumes (2013-2018), commandée par la Commission.

On confirme que cette distribution est très inégale entre États membres. Ces différences ne peuvent pas s'expliquer uniquement par l'importance relative du secteur des fruits et légumes dans leur production agricole.

Des grands pays producteurs, tels que les Pays-Bas, la Pologne ou le Portugal, se situent en dessous de la moyenne européenne, tandis que d'autres pays à plus faible production, comme le Danemark, la dépassent. Les traditions historiques et culturelles, parmi d'autres facteurs, jouent évidemment un rôle.

OP et AOP transnationaux

Les agriculteurs et les organisations de producteurs de différents pays de l'UE peuvent se regrouper pour former des organisations et des associations de producteurs transnationales.

Dans ces cas, la reconnaissance est accordée par l'État membre où l'organisation de producteurs a son siège social. Ce siège social doit se situer dans un Etat membre où l'organisation compte un nombre significatif de membres ou d'organisations membres, ou réalise un volume important de production commercialisable.

En 2024, l’Union Européenne comptait 58 organisations multinationales de producteurs reconnues (ou leurs associations).

5. Le budget spécifique pour les fruits et légumes

Il n'existe actuellement aucun plafond budgétaire pour le soutien communautaire aux fonds opérationnels du secteur des fruits et légumes.

Cela ne signifie pas que ces dépenses soient sans limites et qu'elles soient totalement exemptes de contrôle. Les deux règles générales qui s'appliquent sont les suivantes:

• Un plafond est fixé en fonction de la valeur de la production commercialisée (VPC). En règle générale, l'aide ne peut excéder 4,1 % de la valeur de la VPC de l'organisation.
• Le financement communautaire est également limité à la contribution directe que la OPFL investit dans son Fonds opérationnel, selon le principe «un euro public pour chaque euro privé»

Selon une étude de la Commission européenne, les dépenses totales consacrées aux programmes opérationnels des organisations de producteurs ont augmenté de 20 % entre 2013 et 2018, atteignant 1,574 milliard d'euros cette année-là.

Dans ma recherche urgente, je n'ai trouvé aucune donnée publique récente fournissant un budget annuel total pour l'ensemble de l'Union Européenne concernant les investissements dans les programmes opérationnels des organisations de producteurs de fruits et légumes.

Dans le cas de l'Espagne, en 2022, ses besoins de financement furent  327 millions d'euros. En 2023, ils atteignaient 347 millions d'euros; en 2024, ce fut 350,7 millions d'euros et en 2025, ils atteignirent 391 millions d'euros.

Ces demandes correspondent à l´addition des besoins budgétaires de chaque OP, une fois les programmes opérationnels pluriannuels approuvés et la contribution de leurs membres assurée.

Autrement dit, année après année, le secteur espagnol des fruits et légumes parvient à mobiliser et à utiliser ses propres fonds et les fonds européens pour améliorer la qualité intrinsèque de ses produits, sa commercialisation et ses pratiques de culture, les rendant ainsi plus respectueux de l'environnement.

6. Des premières conclusions

Le secteur européen des fruits et légumes dispose d'un instrument spécifique depuis les années 1990, dont la généralisation (facultative pour les États membres) est possible dans le cadre de la PAC actuelle.

Une analyse rapide du bilan de la mise en œuvre des 28 plans stratégiques de la PAC en cours en 2023-2024 conduit à la conclusion que cette disposition facultative a été peu utilisée.

Cet instrument s´est développé année après année dans le secteur des fruits et légumes, malgré des différences notables entre les États membres, même entre les grands États producteurs.

7. La proposition de la Commission

Comme nous l’avons déjà souligné auparavant, la proposition de la Commission intègre les mesures de la PAC dans les «plans nationaux et régionaux», y compris les «interventions sectorielles» qui incluent le soutien aux fonds opérationnels des OPFL.

Puisqu'il n'est pas inclus, en toute logique, dans la liste des mesures visant à « soutenir le revenu des agriculteurs », le soutien aux OPFL ne fait pas parti des mesures qui disposent au moins d'un budget garanti, même si l'on peut supposer que ce soutien sera inférieur au budget alloué actuel.

Tout dépendra donc des décisions et des équilibres politiques et budgétaires établis par chaque État membre.

8. L'analyse ex ante de la proposition pour les fruits et légumes

Avec les informations dont nous disposons, nous pouvons déjà tirer quelques conclusions intéressantes.

• Cette mesure sectorielle sera soumise à une limite budgétaire, puisqu´elle est intégrée dans les Plans nationaux et régionaux.
• L’OPFH n’a plus la garantie de disposer du budget nécessaire pour mettre en œuvre les programmes approuvés par les autorités de surveillance.
• Si le montant total demandé par les PO dépasse le montant initialement réservé, l’État membre n’aura d’autre choix que de réduire d’autres mesures ou de réduire les demandes présentées.
• Cela ajoute un élément d'incertitude à un processus de développement, d'approbation, de demande et de justification déjà jugé excessif par de nombreux gestionnaires d'organisations de producteurs et de nombreux agriculteurs.
• Cela rend l'adhésion à l'OPFH moins attrayante et affaiblit la cohésion et la force des producteurs de fruits et légumes dans la chaîne alimentaire.
• D'année en année jusqu´à présent, le budget demandé par les OPFL européennes augmente. Si cette tendance continuait et si la proposition est approuvée en l'état, le budget supplémentaire nécessaire pour répondre à ses futures demandes devra être financé soit par des coupes budgétaires dans d'autres mesures et politiques, soit par un cofinancement national accru.
• Le niveau d'organisation des producteurs de fruits et légumes, bien qu'il s'améliore progressivement, n'est toujours pas suffisant pour parvenir à une véritable chaîne alimentaire créatrice de valeur et à une répartition adéquate de cette valeur entre ses acteurs.
• Dans des principaux États producteurs, le développement des organisations de producteurs n'en est qu'à ses débuts. Ce constat est d'autant plus frappant dans le cas des «nouveaux États membres», qui ont rejoint l'Europe après la chute du mur de Berlin.
• Des raisons historiques justifient pleinement la forte résistance de nombreux agriculteurs de ces États membres à toute action collective susceptible de rappeler d'anciennes expériences collectivistes.
• Mais dans un marché de plus en plus unique, pour des produits périssables comme les fruits et légumes et une dynamique commerciale où le marché d'Europe centrale est essentiel aux équilibres communautaire, un acteur important et désorganisé est capable de faire sombrer tout le marché communautaire.
• On peut citer en exemple la Pologne avec ses pommes, l'Italie avec ses raisins de table et, certaines années, l'Espagne avec ses pêches, ses nectarines ou ses oranges.
• Cette fragilité du marché est exacerbée par la présence croissante de fruits et légumes provenant de pays tiers sur le marché européen. Citons par exemple les tomates du Maroc ou de Turquie et les oranges d'Égypte ou d'Afrique du Sud.
• Cette impasse prévisible, voire ce recul, dans l'organisation des producteurs est en totale contradiction avec les discours et les bonnes intentions affichés par les autorités communautaires concernant la chaîne de valeur.
• Cette proposition sonne le glas des organisations de producteurs transnationales. Quel pays acceptera désormais de financer, sur son enveloppe nationale, des investissements et des activités menés dans un autre État membre?
• Il est vrai que le développement de ces initiatives transnationales reste limité, bien qu'en progression. Comme dernier exemple récent (2025), on peut citer un nouveau partenariat transnational entre producteurs belges et néerlandais
• Jusqu’à présent, la Commission avait considéré le développement de la collaboration transnationale comme positif, important et même stratégique.
• L’objectif était de construire sur le terrain une Europe des agriculteurs, une étape de plus sur la voie de la construction d’une Europe des citoyens.
• La question est particulièrement importante dans les régions frontalières situées dans différents États membres, notamment en Flandre, où se rencontrent des agriculteurs voisins de France, des Pays-Bas et de Belgique; en Catalogne et au Pays basque français et espagnol et dans des régions espagnoles et portugaises…
• Mais le problème est plus vaste. Alors que les distributeurs tissent des alliances et créent des groupements d'achat communs entre plusieurs chaînes pour plusieurs pays, la Commission annonce d´un côté son intention d'améliorer l'équilibre de la chaîne d'approvisionnement alimentaire et promeut des règles européennes en la matière et, de l´autre, fragilise la principale expérience européenne de collaboration entre agriculteurs.

9. Conclusion

Nous pouvons donc conclure que cette proposition ne répond ni aux besoins des producteurs européens de fruits et légumes, ni aux déclarations et objectifs annoncés par la Commission.

Il existe cependant une solution juridique simple pour remédier à cette incohérence. 

La Commission dispose toujours d'un budget spécifique pour des initiatives européennes, comme la promotion des produits agricoles européens ou des mesures ponctuelles de gestion de crise.

Il est parfaitement possible techniquement d’y intégrer le financement des fonds opérationnels fruits et légumes, comme c´est le cas actuellement.

C'est parfaitement possible, s'il y a une volonté politique de le faire.