Sobre el Reglamento Europeo de Deforestación: ¿protección del medioambiente o proteccionismo económico encubierto?

Según diversos estudios de la comunidad científica, estamos asistiendo a una situación de emergencia climática a escala planetaria. 

Un informe reciente del Institute for Economics & Peace reveló que, a nivel mundial, “la frecuencia de los desastres naturales se ha multiplicado por diez desde la década de 1960, pasando de 39 incidentes en 1960 a 396 en 2019”. Dichos estudios confirman que la deforestación y degradación de los bosques se encuentra entre las principales fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero. 

Datos alarmantes de la FAO señalan que, en promedio, el mundo pierde 10 millones de hectáreas de vegetación al año. Entre 1990 y 2020, se estima que alrededor de 420 millones de hectáreas de bosques fueron deforestadas y/o degradadas en todo el mundo. Esto concierne al 10 % de los bosques que aún sobreviven en el planeta y, en términos de extensión, equivale a una superficie mayor que la de la Unión Europea (UE). 

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Es en ese contexto que la UE aprobó el 31 de mayo de 2023 el Reglamento 2023/1115 “relativo a la comercialización en el mercado de la Unión y a la exportación desde la Unión de determinadas materias primas y productos asociados a la deforestación y la degradación forestal” (en adelante, Reglamento sobre Deforestación).   

Dicho Reglamento se enmarca en el nuevo paradigma ambiental que se ha ido extendiendo por muchos países a partir de las demandas de la sociedad civil y de los Acuerdos Climáticos de la COP 21 de París (2015). 

Su entrada en vigor estaba prevista para final de este año 2024, pero el Parlamento Europeo, en sesión del 14 de noviembre, acaba de retrasar su implementación un año, introduciendo, además, cambios relevantes en el contenido del Reglamento mediante las nueve enmiendas incluidas en la tramitación parlamentaria respecto al texto aprobado en 2023.

Más allá de la indudable intención proambiental de este tipo de normas, el hecho es que, en la práctica, también implican el establecimiento de nuevos y mayores controles en frontera que limitarán la entrada de productos agrícolas en la UE. Ello genera debate sobre el propósito real de este tipo de normas de la UE, justo en un momento en el que retorna con fuerza el discurso proteccionista en muchos países. 

Cabe, por tanto, preguntarse si estas iniciativas persiguen proteger el medioambiente a escala del planeta, en este caso proteger los bosques de la deforestación, o si son acciones encubiertas cuyo verdadero objetivo es proteger los productos europeos de la competencia foránea. Esta es la cuestión que pretendo analizar en este artículo.

Antecedentes

En diciembre de 2019, la UE presentó su ambicioso Pacto Verde Europeo, con el objetivo de convertirse en 2050 en la primera región climáticamente neutra del mundo. En el contexto de ese Pacto, que está también en sintonía con los ODS de la Agenda 2030, la UE ha aprobado diversas estrategias 'verdes', de las que cabe destacar, entre otras, la de 'Biodiversidad', la 'Del Campo a la Mesa' o la de 'Contaminación Cero'. 

Con este tipo de acciones proambientales, la UE aspira a ser un influencer normativo a escala internacional, queriendo, además, liderar, en el caso concreto del citado Reglamento sobre Deforestación, la protección de los bosques en todo el planeta.

El primer documento de la UE con intención de proteger los bosques se remonta al año 2019. Se trata de la comunicación de la Comisión Europea titulada “Intensificar la actuación de la UE para proteger y restaurar los bosques del mundo”, que abrió el debate sobre este tema con participación de la sociedad civil europea, poniendo las bases del futuro Reglamento. 

Sondeos demoscópicos realizados por aquellas fechas ya indicaban que alrededor del 84 % de la población europea apoyaba la legislación medioambiental de la UE.

En octubre de 2020, el Parlamento Europeo aprobaba una Resolución en la que pedía a la Comisión que presentara una propuesta de marco jurídico para detener e invertir el proceso de deforestación que se estaba produciendo a nivel mundial. 

Es en ese momento cuando las asociaciones ecologistas europeas y algunas ONG internacionales (como Greenpeace y WWF) comienzan a elogiar la iniciativa de la UE, al tiempo que las empresas y asociaciones de la agroindustria de terceros países empiezan a percibirla como un ataque de carácter proteccionista a los mercados y a los intereses de los productores, bajo la excusa de la conservación de los espacios forestales.

En mayo de 2023, el Parlamento Europeo aprobó (con el 86 % de los votos) el proyecto de Reglamento sobre Deforestación, previéndose que entraría en vigor el 30 de diciembre de 2024. 

Sin embargo, durante la Asamblea General de la ONU, países como Brasil y algunos estados miembros de la UE (entre ellos, Alemania) expresaron su preocupación por la entrada en vigor de un reglamento para cuya implementación consideraban que muchos países no estaban suficientemente preparados, por lo que sugirieron su aplazamiento.

En ese contexto, la Comisión Europea propuso un aplazamiento de doce meses, y hace solo unas semanas, el pasado 14 de noviembre, el Parlamento aprobó esa propuesta retrasando, como he señalado, la implementación del Reglamento al 30 de diciembre de 2025.

Objetivos y contenido del Reglamento

Más allá de lo que significa ese retraso, cabe analizar los objetivos y el contenido del citado Reglamento sobre Deforestación, tal como ha quedado con las últimas enmiendas. 

En cuanto a sus objetivos, se mantiene el propósito de garantizar que los productos agrícolas importados y consumidos por los ciudadanos de la UE no contribuyan a la deforestación y degradación forestal del mundo, esperándose con esto reducir las emisiones de gases de efecto invernadero y la pérdida de biodiversidad provocadas por ello.

Esto significa que los operadores y comercializadores europeos deben cumplimentar un procedimiento de 'diligencia debida', recopilando información (mediante técnicas de trazabilidad y geolocalización) y evaluando los riesgos que supondría para la conservación de los espacios forestales la entrada de productos agrícolas in natura o procesados en el mercado de la UE.

En cuanto a la magnitud de la intervención normativa, cabe afirmar que, según el anexo I del citado Reglamento, la UE no controlará la entrada de todos los productos de la agroindustria, sino solo los llamados 'críticos', es decir, los considerados responsables de la mayor parte de la deforestación y degradación forestal causada por su consumo en el mercado europeo (y que según informes de WWF causan el 18 % de la deforestación mundial).

Un estudio utilizado para orientar el mencionado Reglamento concluyó que son siete los productos y sus derivados que deben considerarse 'críticos' y que, por tanto, necesitan ser supervisados antes de su entrada en los mercados de la UE, a saber: bovino, cacao, café, aceite de palma, caucho, soja y madera. 

Son estos siete productos y derivados, también denominados 'productos y materias primas pertinentes' en el Reglamento, los que quedarían afectados por el mismo.

Una vez comprobado que los productos están libres de haber contribuido a la deforestación (al proceder de espacios forestales que no hayan sido deforestados o degradados desde el 31 de diciembre de 2020), deben cumplir también la legislación del país correspondiente relativa al estatuto jurídico de la zona de producción, y que debe estar en sintonía con los acuerdos internacionales en diversas materias relacionadas. 

Por ejemplo, la legislación nacional debe velar, entre otras cosas, por los derechos de uso del suelo, la gestión de los espacios forestales, la protección del medio ambiente, los derechos laborales, los derechos humanos, los derechos de los pueblos indígenas, la normativa fiscal de lucha contra la corrupción, comercial y aduanera...).

Cumplidos esos dos requisitos, los productos estarán en condiciones de entrar en los mercados europeos, pero siempre que los operadores comerciales cumplimenten, como he señalado, un documento de 'diligencia debida', expedido por las autoridades de la UE.

Respecto a la intensidad del nivel de control e inspección, ello dependerá del riesgo inherente al país productor, estableciéndose, a efectos prácticos, dos categorías: riesgo alto y riesgo bajo, y una tercera categoría de 'riesgo estándar', que no tiene efecto práctico alguno. 

Así, se consideran países de 'riesgo alto' (en cuanto a la deforestación y degradación forestal) aquéllos en los que se ha detectado un riesgo elevado de producir en ellos materias primas o productos críticos, mientras que en los de 'riesgo bajo' se considera que hay garantías de que ese riesgo es sólo excepcional.

Las autoridades competentes de la UE supervisarán menos del 1 % de los operadores comerciales en los casos de productos que vengan de países de 'riesgo bajo', y en los de 'riesgo alto' el nivel de inspección se elevará al 9 %.

Según información proporcionada por la Comisión Europea, la mayoría de los terceros países tendrán una clasificación de “riesgo bajo”, por lo que la principal atención de las autoridades de la UE deberá centrarse en los cinco países considerados de 'riesgo alto': Brasil, Argentina, Paraguay, Indonesia y Congo, por ser “los responsables de más de la mitad de la deforestación atribuida a la expansión agrícola y de pastos a nivel mundial”.

Además, en el caso de Brasil, se considera que hay un riesgo añadido por los productos extraídos de tierras pertenecientes a los pueblos indígenas (artículo 10 del Reglamento).

En cuanto a las infracciones por incumplimiento de lo establecido en el Reglamento, los gobiernos de los Estados miembros de la UE podrán aplicar diversas sanciones, a saber: multas (hasta un nivel máximo de, al menos, el 4 % del volumen anual de negocio del operador o comerciante a nivel de la UE en el ejercicio financiero anterior); confiscaciones (de productos e ingresos obtenidos por las ventas irregulares), e incluso la prohibición temporal de realizar actividades económicas dentro de la UE.

El efecto de las enmiendas

Como se ha señalado, el pasado 14 de noviembre, el Parlamento Europeo aprobó retrasar la implementación del Reglamento, tal como le solicitó la Comisión Europea. Pero, además, la eurodiputada alemana Christine Schneider (en nombre del grupo popular PPE) aprovechó la sesión para presentar quince enmiendas al texto aprobado el año anterior (de las cuales nueve fueron sometidas a votación y aprobadas).

El mayor cambio se debe a la enmienda 3 (combinada con las enmiendas 10 y 11) que añade, a las tres categorías de riesgo existentes (riesgo alto, riesgo bajo y riesgo estándar), una cuarta, denominada 'sin riesgo', que reduce bastante los controles y la inspección. 

La enmienda aplica el criterio 'sin riesgos' a los países que tengan un desarrollo forestal estable o un aumento en relación a 1990, sean firmantes del Acuerdo de la COP 21 de París y de convenios internacionales sobre derechos humanos y apliquen, con rigor y total transparencia, normas nacionales relativas a la prevención de la deforestación y a la conservación de los bosques.

Esto significa que, a partir de ahora, a los países productores clasificados como 'sin riesgo' se les exigirá menos control y menos inspección para colocar sus productos en el mercado interno de la UE. En este caso, se establece, por ejemplo, que las autoridades europeas controlarán menos del 0,1 % de los operadores y comerciantes que compran productos procedentes de países 'sin riesgo'.

Greenpeace ha criticado este cambio, si bien a la hora de hacer su valoración y el impacto que podría tener, no ha cruzado los datos de importación de la UE con los países con mayor deforestación. 

Así, cuando se miran los criterios de la nueva categoría se comprueba que tendrá poco o ningún impacto respecto a los productos que provienen de países de 'alto riesgo'. En otras palabras, los países de 'alto riesgo', como Brasil y Indonesia (los mayores deforestadores), no lo tendrán más fácil con los cambios introducidos en el Reglamento.

En todo caso, las implicaciones de las enmiendas introducidas por el Parlamento abren un debate en el seno de la Comisión Europea, que tendrá que decidir en los próximos meses si las acepta o si retira el proyecto de Reglamento y presenta otro nuevo.

¿Conservación del medioambiente o protecionismo comercial?

Como antes he señalado, las organizaciones ambientalistas de todo el mundo elogiaron el proyecto de Reglamento europeo sobre Deforestación por considerarlo un paso importante en la lucha contra la degradación de los bosques y el cambio climático. Pero también critican ahora duramente su aplazamiento y modificación.

En la UE, los operadores y comercializadores no se oponen al nuevo Reglamento, pero exigen más tiempo para prepararse a fin de evitar que las cadenas agro-alimentarias colapsen por falta de materias primas. Asimismo, piden una reducción del control burocrático, ya que lo consideran excesivo e ineficiente.

Ante la inquietud que despierta el Reglamento sobre Deforestación en el sector agroalimentario, al igual que ocurre con otras medidas del Pacto Verde que han provocado acciones de protesta en la UE (como las grandes movilizaciones de los agricultores del pasado año), la presidenta ya reelegida de la Comisión Europea (Úrsula von der Leyen) ha tomado conciencia de las dificultades de avanzar en los objetivos ambientales y de la necesidad de ralentizar el ritmo de aplicación de las normas correspondientes, así como de contar con la colaboración de los grupos afectados. 

En ese contexto, la presidenta von der Leyen afirma que el aplazamiento del Reglamento sobre Deforestación no significa un paso atrás en el proyecto de una Europa verde, sino un modo de introducir en él cierto nivel de prudencia y gradualismo.

Respecto al debate sobre si el Reglamento sobre deforestación representa de un modo indirecto un mayor proteccionismo económico, así como una interferencia de la UE en la soberanía de territorios foráneos y un bloqueo a los productos agrícolas procedentes del exterior, cabe señalar lo siguiente.

• El argumento utilizado por los que acusan a la UE de un nuevo proteccionismo y la imposición de sus criterios conservacionistas más allá de los límites territoriales europeos, es erróneo. En realidad, lo que está haciendo la UE es legislar sobre lo que entra por las fronteras de sus Estados miembros (artículo 1), cosa que ya ocurre con los productos prohibidos por la legislación europea en materia sanitaria, por ejemplo. Además, el rigor de la UE en las importaciones agrícolas se conoce desde los años 1990 a raíz de la enfermedad de las 'vacas locas'. Esto significa que los mercados ganaderos brasileño (38 % de las importaciones de la UE) y argentino (26 % de las importaciones de UE) ya tienen experiencia suficiente en materia de trazabilidad y geolocalización y en la exigencia de sostenibilidad ambiental. Ambos países son considerados de 'alto riesgo' en el Reglamento sobre deforestación, por lo que deben trabajar para garantizar que los productos ya reconocidos como sostenibles no se mezclen con los considerados 'pertinentes' por sus efectos en la degradación de los bosques ni con los ilegales. Este es un problema real que tiene el ganado en Brasil con la expansión ilegal hacia la selva amazónica.
• No es correcto decir que el nuevo reglamento de la UE se lo pondrá difícil a los pequeños productores agrícolas. Y no lo es porque, en general, los pequeños agricultores de países terceros no exportan directamente a la UE los siete productos críticos inspeccionados. Por ejemplo, en el caso del café de Brasil (18 % de las importaciones de UE), los pequeños y medianos cafetaleros utilizan cooperativas, como Cooxupé, para realizar operaciones internacionales. En este caso, las cooperativas y las asociaciones tienen condiciones técnicas y financieras suficientes para preparar a sus productores, aunque el café brasileño no sea un riesgo a la desforestación. Otro ejemplo es la palma de Indonesia (31 % de las importaciones de la UE), dominado por diez grandes traders exportadores. En este caso, el aceite de palma indonesio es de 'alto riesgo', ya que el crecimiento de su producción ha estado asociado a una importante deforestación de las islas del país asiático.
• Otra idea errónea respecto al Reglamento sobre deforestación de la UE es que afirma que no respeta la legislación ambiental de terceros países. El texto del Reglamento europeo deja claro que los productos extranjeros tienen que haber sido producidos conforme a la correspondiente legislación nacional, pero siempre que esta esté en sintonía con lo que se considera pertinente en los acuerdos internacionales y en el propio Reglamento. En otras palabras, que el producto debe respetar la legislación nacional (del país productor) y la legislación europea. Por ejemplo, la soja estadounidense (que son el 42 % de las importaciones de la UE) debe cumplir, obviamente, la legislación estadounidense y también los nuevos requisitos del Reglamento europeo. Lo mismo ocurre con la soja brasileña (el 34 % de las importaciones de la UE), cuyos productores, al igual que los ganaderos, deben trabajar para garantizar que los productos considerados legales no se mezclen con los ilegales que causan la deforestación de la Amazonía.

• Finalmente, según la literatura económica, el proteccionismo ocurre cuando un país, para proteger los productos nacionales, crea dificultades o incluso bloquea la entrada de productos de otros países. Por tanto, este tampoco es el caso del citado Reglamento europeo. Con excepción del ganado vacuno y la madera, todos los demás productos agrícolas inspeccionados no son producidos (a efectos comerciales) por la UE. Por ejemplo, aunque los mayores productores de chocolate del mundo están en la UE, no hay árboles de cacao en el continente europeo (el 69 % del cacao se importa de Costa de Marfil y el 19 % de Ghana). Por eso, las grandes empresas agro-industriales, como Nestlé, están preocupadas por la sostenibilidad ambiental en la cadena del cacao, dado que las cadenas europeas están muy conectadas con los países productores. Por lo tanto, la acusación de proteccionismo no encajaría en estas 'cadenas agroalimentarias globales'.

   

* Una primera versión de este artículo se publicó el 19 de noviembre de 2024 en la edición brasileña de THE CONVERSATION, bajo el título "Defesa ambiental ou protecionismo? As novas regras que podem dificultar a entrada de produtos agrícolas brasileiros na Europa": 

https://theconversation.com/defesa-ambiental-ou-protecionismo-as-novas-regras-que-podem-dificultar-a-entrada-de-produtos-agricolas-brasileiros-na-europa-243776