La ley de restauración de la naturaleza

La Unión Europea ha aprobado definitivamente la primera normativa de su historia que obliga a los Estados miembros a “restaurar” la naturaleza, y no solo a protegerla.

Para analizarla, vamos a proceder con las siguientes etapas: 

• Primero, un recordatorio del proceso institucional de adopción de la reglamentación comunitaria
• Segundo, una breve descripción de la propuesta de la Comisión
• Tercero, las razones que sustentaban la oposición frontal a esta propuesta por parte del sindicalismo agrario mayoritario en Europa
• Cuarto, el proceso de negociación entre el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros
• Quinto, los últimos meses de negociación
• Sexto, las siguientes etapas que nos esperan
• Y séptimo, la situación en España

Para terminar, me atreveré en unas conclusiones (siempre provisionales) a exponer mi opinión sobre el sentido y contenido de la ya hoy, aprobada la ley. 

Un laberinto institucional 

Recordemos primero cuál es el camino que debe recorrer una propuesta, desde su iniciación hasta su aprobación definitiva.  

En principio, la Comisión tiene el "monopolio del derecho de iniciativa"; es decir, solo ellos pueden proponer un reglamento. 

En la práctica, el Consejo Europeo y los jefes de Estado y de Gobierno marcan el calendario; y los ministros (y cada vez más lo intenta el Parlamento Europeo) pueden “sugerir”. 

Una vez la propuesta está sobre la mesa, el Parlamento y el Consejo de Ministros la analizan y aprueban su “mandato de negociación”, que marca tanto los cambios que cada institución sugiere como los márgenes de negociación que aceptan. 

El proceso es particularmente complejo en el Parlamento. En este caso, la Comisión responsable era la de Medio Ambiente, pero tenía que pedir opinión a otras Comisiones, entre ellas la de Agricultura. 

Una vez que la Comisión correspondiente tiene su Dictamen, lo tiene que ratificar el pleno del Parlamento. Y una vez aprobado los mandatos de negociación, empiezan los llamados “trílogos”, reuniones entre representantes del Parlamento, del Consejo de Ministros y la Comisión Europea. 

No hay que olvidar que los que tienen que ponerse de acuerdo son representantes de las dos primeras Instituciones; la Comisión solo está aquí de facilitador y su único poder es lo que se llama internamente la “bomba atómica”: su capacidad de retirar la propuesta si el acuerdo que se está dibujando está demasiado alejado de lo propuesto originalmente. (Que yo recuerde, felizmente nunca se ha llegado a utilizar esta posibilidad.)

El acuerdo resultado de estos trílogos debe ser luego ratificado por ambas instituciones. El Consejo aprueba primero el acuerdo político y, luego, una vez el texto ratificado por el Parlamento, procede a su aprobación formal. 

La propuesta de la Comisión 

La Ley de Restauración de la Naturaleza fue propuesta por primera vez por la Comisión Europea en junio de 2022, como una de las medidas estrella del Pacto Verde Europeo. 

Era un texto complejo de 58 páginas del Diario Oficial de la Unión Europea, con 23 artículos y 37 páginas de anexos. Dudo que muchos de los que han opinado sobre ella, y de los que siguen opinando, se hayan tomado la molestia de leerse el articulado.

"Dudo que muchos de los que opinan sobre la nueva Ley se hayan tomado la molestia de leérsela"

A finales del año 2022 recibió un impulso en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Biodiversidad (COP15) celebrada en Montreal (Canadá), cuando los países acordaron "30 x 30", un compromiso para restaurar el 30 % de los ecosistemas degradados del mundo para 2030.

Es imposible resumir en unos pocos párrafos el contenido de la propuesta, razón por la cual se facilita el enlace con el texto de la propuesta original. Su razón de ser de esta ley es frenar la caída de la biodiversidad, para lo cual es necesario reparar los ecosistemas degradados, que hoy suponen el 81 % de los hábitats de la UE.

Establece objetivos jurídicamente vinculantes en siete áreas específicas, como las tierras de cultivo, los polinizadores, los ríos de curso libre y los ecosistemas marinos.

Podríamos destacar los siguientes puntos:

• Restaurar el 20 % de los ecosistemas terrestres y marinos de la Unión Europea para 2030 y todos los ecosistemas degradados para 2050. Para ello, los Estados miembros deben restaurar al menos el 30 % de los hábitats en mal estado, priorizando la Red Natura 2000, para 2030; un 60 % para el 2040 y el 90 % para 2050. También deben garantizar que estas áreas no volverán a deteriorarse una vez restaurado.
   
• Dado que la restauración de las turberas drenadas es una de las formas más rentables de reducir las emisiones en el sector agrario, los Estados miembros deben reparar al menos el 30 % de las mismas (como mínimo deberá rehumedecerse una cuarta parte), el 50 % de aquí a 2040 y el 70 % para 2050 (donde habrá que rehumedecer al menos una tercera parte). El proceso de rehumidificación seguirá siendo de carácter voluntario para los agricultores y propietarios particulares.
   
• Recuperar las poblaciones europeas de polinizadores, en declive, y proteger determinadas especies de mariposas y aves.
   
• Plantar al menos 3.000 millones de árboles nuevos de aquí a 2030.
   
• Los Estados miembros deben asegurarse de que no se produzca una pérdida neta de espacios verdes urbanos ni de cubierta arbórea.
   
• Se deberán eliminar barreras que impidan la conectividad de las aguas superficiales. Se deberá garantizar que los ríos fluyan y que las llanuras aluviales cumplen su función natural.
   
• Se reconoce la importancia de no obstaculizar el desarrollo de nuevas infraestructuras de energías renovables, siempre que estas sean de interés público y no comprometan el objetivo de restauración. 
   
• No se exige la creación de nuevas áreas protegidas en la UE, lo que brinda flexibilidad en la implementación.
   
• La Comisión revisará su impacto en 2033.

Las estrategias pueden ser variadas, como eliminar plantas no autóctonas en pastizales, humedales y bosques; rehumedecer turberas drenadas; mejorar la conectividad entre hábitats; detener o reducir el uso de pesticidas y fertilizantes químicos o promover la preservación de la vida silvestre, entre otras. 

Finalmente, y entre otros puntos, establece obligaciones para corregir la disminución de polinizadores, recuperar el 30 % de las turberas vaciadas para uso agrícola, no reducir espacios verdes urbanos o eliminar barreras artificiales en los ríos de la UE, donde el 81 % de los hábitats.

El malestar de muchos agricultores

Desde su aprobación por la Comisión, la propuesta se encontró con la firme oposición de numerosos representantes de los agricultores.

La Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) cuestionó el contenido de la propuesta de ley: “Porque no precisa cómo serán los apoyos al sector agrario para garantizar unos ingresos justos a las pequeñas y medianas explotaciones”, según recoge Ángela Fernández en su artículo para la revista Agricultura. “Compartimos los objetivos para caminar hacia una agricultura más sostenible desde el punto de vista económico, social y medioambiental pero este proceso es imposible acometerlo con los acuerdos de libre comercio de la UE con terceros países y la falta de instrumentos de la actual PAC”.

ASAJA rechaza la ley, asegurando “que pone en peligro la vida del sector rural y la seguridad alimentaria en la UE”, y pidió “un riguroso análisis del impacto socioeconómico”, que se reconozca “el trabajo de los agricultores por conservar y gestionar los ecosistemas naturales y las especies” y que, “en ningún caso el presupuesto de esta ley proceda de la PAC”. 

Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos considera que “implica una carga adicional para los agricultores, así como mayores restricciones a su competitividad y un aumento en los costes de producción, aspectos que han sido denunciados en las recientes movilizaciones del sector". 

Además, argumenta que "la Ley de Restauración de la Naturaleza ignora el papel que desempeña la actividad agraria y forestal en el mantenimiento del medio ambiente, y va en detrimento de la soberanía alimentaria comunitaria y estatal".  

Por lo tanto, el rechazo se fundamenta esencialmente en que se imponen nuevas limitaciones y obligaciones a los productores europeos sin que se puedan aplicar también a las condiciones en las que se producen los productos que se importan y sin que la propuesta vaya acompañada de una dotación presupuestaria. 

Las organizaciones agrarias se temen que el dinero salga de los fondos, nacionales o europeos ya existentes, entre los cuales destaca el presupuesto de la PAC. Este, insisten, está congelado desde hace años y es ya insuficiente para hacer frente a las obligaciones y compromisos ya existentes.

Desde la Comisión se responde que “el coste económico de la degradación de la naturaleza es muy elevado, mientras que cada euro gastado en restauración puede generar un rendimiento de la inversión de más de 8 EUR, dependiendo del ecosistema. Solo unos ecosistemas sanos y productivos pueden proporcionar los numerosos servicios de los que todos dependemos, incluida la resiliencia frente a catástrofes naturales como sequías e inundaciones, así como la seguridad alimentaria a largo plazo". 

Además, cada euro invertido en la naturaleza generaría un beneficio comprendido entre 4 y 38 euros. 

El proceso de negociación 

Una vez la propuesta en las manos del Parlamento Europeo, la Comisión de Agricultura (COMAGRI) la rechazó y la Comisión en última instancia responsable del Parlamento Europeo, la de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (COMENVI) no fue capaz de llegar a un acuerdo ni sobre el texto presentado ni sobre propuestas de enmiendas, así que propuso al Pleno del parlamento el rechazo de la propuesta de ley. 

Sin embargo y por un estrecho margen, el Pleno del Parlamento de julio 2023 no ratificó la opinión de la Comisión responsable (un hecho muy poco frecuente), y aprobó su mandato. 

En cuanto al Consejo de Ministros, este alcanzó un acuerdo sobre su mandato de negociación el 20 de junio 2023. Estados miembros como Italia, Suecia y Finlandia se habían opuesto durante mucho tiempo al proyecto de ley, mientras que Hungría retiró su apoyo en marzo, justo antes de la votación final de los ministros. Posteriormente Polonia indicó que ya no apoyaría la propuesta.

Cambios importantes 

En respuesta al malestar ya comentado por parte de muchos agricultores, el texto final aprobado incorpora importantes cambios a la propuesta inicial de la Comisión. 

Entre los que he apreciado comparando los dos textos, me atrevería a subrayar los siguientes: 

• La ley solo deberá aplicarse una vez que la Comisión haya aportado datos sobre las condiciones necesarias para garantizar a largo plazo la seguridad alimentaria, y una vez que los Estados miembros hayan cuantificado el área que necesita ser recuperada para alcanzar los objetivos de restauración para cada tipo de hábitat.
   
• Se incorpora una cláusula conocida como “freno de urgencia”, con la posibilidad de posponer la fecha en la que se ha de alcanzar los objetivos anunciados en caso de consecuencias socioeconómicas excepcionales.
   
• En el plazo de doce meses desde la entrada en vigor del Reglamento, la Comisión tendrá que evaluar si hay algún desfase entre las necesidades financieras de restauración y los fondos de la UE disponibles y buscar soluciones para colmar dicha brecha, en particular a través de un instrumento comunitario específico.
   
• El cumplimiento de los porcentajes a alcanzar de superficie restaurada incorpora un margen de flexibilidad, por razones debidamente justificadas, variable entre el 3 % y el 10 %
   
• El anejo 1 recoge una lista especifica de medidas que los estados miembros pueden realizar, aumentando así su seguridad jurídica, que se suman a las previstas en la Directiva Hábitat.
   
• Se exime, como regla general, a los proyectos de energías renovables de análisis individual de impacto si ha habido estudios generales de impacto previos.
   
• Los porcentajes de rehabilitación de turberas se rebajan a 30 % de las mismas (como mínimo deberá rehumedecerse una cuarta parte), el 40 % de aquí a 2040 y el 50 % para 2050. 

Los últimos meses

La Presidencia española del Consejo de la Unión Europea y el Parlamento Europeo alcanzaron un acuerdo político provisional el 9 de noviembre 2023. De nuevo en una situación, según mis conocimientos, sin precedentes, la transformación del acuerdo político en acuerdo legal iba a ser muy complicada.

En el Parlamento, la aprobación final del texto se encontró con la oposición del Partido Popular Europeo (PPE), que había expresado preocupación por su impacto en el sector agrario, en especial después de las manifestaciones de los agricultores. 

Se unió a las resistencias ya expresadas por los partidos de extrema derecha, entre los cuales se pueden encontrar numerosos negacionistas del cambio climático y de sus consecuencias. A pesar de ello, el Parlamento Europeo acabó aprobando el texto de compromiso en febrero 2024, con 329 votos a favor y 275 en contra.

En la víspera de la última votación de ratificación en el Consejo de Ministros, Austria y Eslovaquia se pasaron al bando del "sí". Eso ha permitido que el Consejo de la UE alcance por la mínima la mayoría cualificada necesaria: un 66,07 % de la población de la UE, justo por encima del 65 % requerido.

Al final, el reglamento se ha adoptado con los votos a favor de Bulgaria, República Checa, Dinamarca, Alemania, Estonia, Irlanda, Grecia, España, Francia, Croacia, Chipre, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Austria, Portugal, Rumanía, Eslovenia y Eslovaquia; el voto en contra de Italia, Hungría, Países Bajos, Polonia, Finlandia y Suecia; y la abstención de Bélgica.

El cambio de posición de la ministra austriaca, del partido ecologista, ha generado una fractura en el gobierno de coalición de su país, que celebra elecciones legislativas en septiembre, por el rechazo frontal de su socio mayoritario, el Partido Popular (ÖVP), que considera que no ha respetado la legislación federal. 

Austria ha anunciado que presentará un recurso de anulación ante la Corte de Justicia Europea, aunque todos los expertos juristas que se han expresado al respecto coinciden en señalar que tendrá poco recorrido.

En cuanto a Eslovaquia, es verdad que el cambio de su voto coincidió en el tiempo (¿y en el espacio?) con la autorización por parte de la Comisión y del comisario de Medio Ambiente (también eslovaco) de la caza de osos cerca de las ciudades.

Primeras reacciones 

A pesar de su menor nivel de ambición con respecto a lo que había propuesto la Comisión, las organizaciones ecologistas consideran que su aprobación sigue siendo un paso adelante importante en lo que consideran “buena” dirección.

En cambio, el resultado final sigue sin ser satisfactorio para los críticos del mundo agrario. En una entrevista al diario ABC, José María Castilla, director de la oficina de ASAJA en Bruselas, llegaba a calificarla de “puñalada por la espalda”. 

Argumenta, entre otros, que “en España el 40 % del territorio es Red Natura 2000, por lo que todas las explotaciones situadas en estas zonas deberían ver mermadas su competitividad y serían sometidas a nuevas restricciones y burocracia. La cláusula de no deterioro para zonas restauradas sería una barbaridad ya que, por ejemplo, los ganaderos que quieran construir un cobertizo para proteger a sus rebaños en caso de que aparezca un lobo, no podrían hacerlo en estas zonas; como tampoco el agricultor que haya restaurado un terreno y sufra daños por inundaciones en una carretera”.

Pedro Barato, por su parte, habla de “clara traición a los agricultores y ganaderos de España”. 

El acuerdo tampoco menciona las cláusulas espejo, por lo que lo producido en terceros países no se va a ver sometidos a las mismas normas. Incluso podría haber una distorsión en el mercado interno, ya que ahora cada país tiene que desarrollar su propio plan de restauración y establecer prioridades. 

Las próximas etapas

Concretamente, se trata de un “Reglamento” que no es un Reglamento “clásico”. En el ordenamiento jurídico comunitario, los Reglamentos europeos (los equivalentes a nuestras leyes) son de aplicación inmediata, a diferencia de las “Directivas”, que fijan objetivos generales pero que deben desarrollarse –“transponerse” es la expresión jurídica precisa– en el cuerpo jurídico nacional.

Pues este es un Reglamento que fija obligaciones que deben ser cumplidas por los Estados miembros, un invento jurídico a medias entre las dos figuras jurídicas tradicionales: los objetivos fijados son jurídicamente vinculantes. Pero la responsabilidad de su cumplimiento recae en esta fase completamente sobre los Estados miembros.

Llama la atención que no se prevea un procedimiento sancionador. En el caso de que se movilicen fondos comunitarios, siempre cabe recurrir a la auditoria de cuentas, como pasa con los fondos estructurales y de la PAC.

Pero, como regla general, parece que el incumplimiento de los objetivos se abordaría a escala europea mediante el procedimiento habitual de procedimiento de infracción, que en el mejor de los casos lleva años antes de que pueda concluir en penalizaciones financieras.

Los planes nacionales de restauración del suelo serán la piedra angular de este esfuerzo, delineando como cada Estado miembro se propone alcanzar los objetivos del reglamento. La Red Natura 2000, una red de áreas de conservación de la biodiversad, recibirá atención prioritaria hasta 2030.

En España, este Reglamento deberá traducirse no solo en un Plan Nacional de Restauración, sino también en Estrategias regionales que garanticen el cumplimiento de las obligaciones asumidas en competencias exclusivas de las comunidades autónomas.

En ASAJA, señalan en el artículo del ABC mencionado anteriormente, “temen que el Ministerio de Transición Ecológica, todavía en manos de Teresa Ribera, no escuche las peticiones del sector, y se vean perjudicados con un desarrollo más lesivo para agricultores y ganaderos del que puedan hacer otros Estados miembros”.

En cambio, portavoces de organizaciones ecologistas manifiestan su inquietud ante las competencias autonómicas. La experiencia de la transposición de distintas Directivas europeas relativas al medioambiente enseña que, cuando incumben al menos ciertas comunidades autónomas, el proceso es aún mas lento y ha llevado a España a sufrir varios procedimientos de infracción.

En un tema tan polémico como este, cabe anticipar el poco entusiasmo de algunas comunidades autónomas por aprobar, desarrollar, implementar y controlar sus Estrategias regionales.

La situación en España

España es el país de la Unión Europea con más hábitats declarados de interés comunitario, pero, al mismo tiempo, el 75 % de todos ellos presenta un estado de conservación desfavorable.

En unas declaraciones recogidas por elDiario.es, el catedrático de Ecología de la Universidad de Alicante y coordinador en España de la Sociedad de Restauración Ecológica, Jordi Cortina-Segarra, ha declarado que “la superficie a restaurar es enorme, aunque todavía no se conoce exactamente, estamos hablando de millones de hectáreas”.

España es el país de la Unión Europea con más hábitats declarados de interés comunitario 

Los hábitats peor conservados en España 

Situación de los ecosistemas con estado desfavorable-malo en el periodo 2013-2018

El ya mencionado artículo de elDiario.es completa su análisis de la situación española con informaciones poco reconfortantes:

"También con agua dulce, los humedales están considerados los ecosistemas más amenazados del mundo. España perdió hasta el 60 % de estos hábitats en la última mitad del siglo XX. La ley española exige desde 2004 un inventario nacional para utilizarlo como herramienta de conservación. Sin embargo, todavía falta que se remitan los de Catalunya, Galicia, Castilla y León, Aragón, Extremadura y Canarias, según la última actualización del Ministerio de Transición Ecológica. La mitad de los 764 ya catalogados están alterados, muy alterados o desaparecidos, según muestra el Plan Estratégico de Humedales 2030".

La Ley de restauración de la naturaleza mete a España en la lista de estados cuyas poblaciones de aves comunes agrícolas están entre “las históricamente más mermadas”. Es decir, que al menos la mitad de las especies muestran una tendencia demográfica negativa a largo plazo. 

"Una mezcla de cosechadoras y semillas blindadas para obtener máximos rendimientos se lleva por delante tesoros naturales como la alondra ricotí, avutardas, sisones, gangas, aguiluchos cenizos, cernícalos primillas y otra veintena de variedades. España deberá tomar medidas para subir su índice un 10 % en 2030, un 20 % en 2040 y un 30 % en 2050“.

¿Cómo están las especies de pájaros más comunes en Europa?

Evolución anual de las tendencias de poblaciones de aves forestales y agrarias en Europa en comparación con el año 2000

El mismo artículo termina afirmando que “en este campo, se deberá mejorar la biodiversidad en los ecosistemas agrícolas. Las medidas deberán conseguir incrementar el índice de mariposas, las reservas de carbono en el suelo y la proporción de elementos paisajísticos de gran diversidad como setos, charcas o árboles aislados. A más tardar en 2030 tiene que invertirse el declive de los polinizadores”. 

Comentarios finales 

El diagnóstico presentado en el artículo de elDiario.es es aterrador, y no creo que nadie sensato pueda discutir la necesidad de mejorar, de restaurar nuestra naturaleza.

El objetivo anunciado por la Comisión Europea fue el acompasar la legislación comunitaria con los acuerdos sobre biodiversidad de Naciones Unidas. Si esto fuera lo único que está en juego no se comprendería la fuerte oposición, las tremendas batallas que se han librado, la incertidumbre que la ha rodeado hasta su aprobación y las dudas que siguen existiendo sobre su desarrollo futuro.

Esta ley es un buen ejemplo de los retos a los que están confrontadas en nuestras sociedades democráticas, la adaptación al, y la mitigación del, cambio climático. 

Para mí ni su necesidad ni su urgencia son discutibles, las evidencias científicas me parecen abrumadoras.

Además, el debate son la financiación, los ritmos, el carácter necesariamente inclusivo de la transición (agro)ecológica y su financiación, tres temas que por otro lado están fuertemente entrelazados. 

Me explico:

1. Una financiación adecuada: Europa tiene que tener los medios de sus ambiciones, en este caso los medios financieros de sus ambiciones medioambientales. El coste de la inacción es enorme, social, humana y financieramente pero no se presupuesta. El coste de la acción, por muy grande que sea su factor multiplicador, sí que aparece explícitamente en la ecuación.

   Parte de la financiación ha de ser privada y parte ha de provenir de los presupuestos nacionales, aunque la Comisión haya abierto un procedimiento de déficit excesivo que afecta a 7 Estados miembros (Italia, Francia, Polonia, Bélgica, Eslovaquia, Malta y Hungría) y exija a España que su déficit presupuestario sea inferior al 3 % en este año 2024. Pero estas nuevas exigencias europeas han de venir acompañadas también por nuevos fondos europeos, sea en el marco del presupuesto ordinario sea con mecanismo alternativos como los fondos Next Generation.
    

2. Los ritmos: el éxito de la transición ecológica requiere de la participación activa de los actores económicos y sociales. El ritmo de implementación de los cambios necesarios debe potenciar este compromiso, teniendo en cuenta también lo que es técnicamente posible, los avances y las herramientas que la investigación e innovación nos brindan.
    

3. Un proceso inclusivo: es mucho mejor convencer que imponer. Por lo tanto, la participación de la sociedad civil en la definición de los objetivos y su implementación es importante. Como me recordaba en un tuit recientemente José Maria Castilla, al fin y al cabo serán los agricultores y ganaderos los encargados de aplicar muchas de estas medidas, quién sabe si incluso si con su presupuesto:
    

   Me encanta la #diversidad de opiniones que siempre busca @eldiarioes “ironía…”.
   
   Estaría muy bien haber recogido la opinión de los #agricultores y #ganaderos, ya que al fin y al cabo serán los encargados de aplicar las medidas (quién sabe si incluso con su #presupuesto 🤔 …)

   — JOSÉ MARÍA CASTILLA (@JMCASTILLABARO) June 20, 2024

   
   Por lo tanto, a mi juicio, el nudo gordiano que debemos deshacer para restaurar nuestra naturaleza es disponer del nervio financiero suficiente para poder cumplir nuestras ambiciones. 

   Es verdad que existe margen de mejora en los fondos existentes. En el tema en el que mi nivel de incompetencia es menor, el de la Política Agraria Común, estoy convencido que cabe concentrar el presupuesto de la PAC en la clase media del campo, los agricultores familiares profesionales que son los que más ayuda técnica, tecnológica, de asesoramiento organizativa y financiera necesitan para participar de la transición agroecológica.

   Las primeras señales del inicio del debate europeo sobre las próximas perspectivas financieras de la Unión 2027-2035 no son favorables a ninguna de las dos alternativas antes mencionadas. 

   El resultado de las elecciones europeas, con el auge del peso político de los partidarios de la “Europa de las naciones” frente a la “Europa de los ciudadanos", mezclados con negacionistas del cambio climático, tampoco favorecen el optimismo.
    

4. Los productos importados: sobre la coherencia entre política agraria, comercial y medioambiental y las cláusulas espejo, solo me puede referir a una anterior píldora de la PAC monográfica al respecto, y cuya lectura recomiendo al lector interesado.