¿Mercosur en el horizonte? De la importancia del procedimiento

Ante todo tengo que explicar el titulo de este artículo. 

Efeagro nos anunciaba recientemente que “España espera avances sustanciales en la negociación con Mercosur para diciembre”. La ratificación del acuerdo estaría ya en el horizonte. Pero todos sabemos que el horizonte se aleja a medida que nos acercamos a él. Pues lo mismo para con el acuerdo comercial posible, deseado por unos y rechazado por otros, entre la Unión Europea y el Mercosur. 

En cuanto a la importancia del procedimiento, les pido que tengan la paciencia de llegar al final del artículo. La historia viene de lejos y merece recorrerse. El tema es complejo y merece explicarse. A ver si somos capaces de hacer algo de esto a continuación. 

Un objetivo estratégico español

Desde el inicio de las negociaciones de adhesión de España a las Comunidades Europeas, la diplomacia española ha tenido como objetivo el acercar lo más posible el trato comercial que reciben los países de América Latina con el que reciben las antiguas colonias francesas, inglesas y belgas, los llamados “países de Africa, Caribe y Pacífico" (países ACP, en la jerga comunitaria).

Así nos lo explicó, por ejemplo, en 1985 el embajador Alberto Ullastres, entonces director de la Escuela Diplomática, en la clase magistral que nos dio en el Curso de Comunidades Europeas que organizaba su institución.

Gobernando las derechas o las izquierdas, esta prioridad sigue estando en el ADN del servicio diplomático español; como lo es, por cierto, el mantener las mejores relaciones posibles con el Reino de Marruecos. 

Una vez entrado en el club europeo, esta vez desde dentro, España ha seguido con este empeño. Fue con Manuel Marín de comisario responsable cuando se iniciaron los trabajos para llegar al acuerdo comercial.

"¡Francia perdona, pero no olvida nunca!"

Me tocó vivir este momento, y no fue nada agradable. El equipo de Marín había preparado un informe que concluía que un potencial acuerdo con Mercosur no tenía consecuencias para la Política Agraria Comunitaria. Mi equipo, en la Dirección General de Agricultura, fue el encargado de intentar poner las cosas en su sitio. 

Era evidente que esta afirmación era falsa. Teníamos en la época cuotas de azúcar y estaba pendiente (como hoy) el tema del vacuno de carne. Intentamos convencerles de que modificaran el informe, proponiéndoles lo que nos parecía un buen compromiso: que el acuerdo con Mercosur tenía que ser compatible con la PAC existente en el momento de su ratificación.

No se avinieron a razones. Incluso desde el Gabinete del comisario me tildaron de “antipatriota”. Pero nos mantuvimos firmes, no solo porque nuestra propuesta era muy razonable, sino por la convicción de que el poder de la Comisión Europea ha de construirse sobre la base de la excelencia técnica y profesional en sus informes y propuestas, y que el proceso institucional europeo ya tiene instancias (el Consejo, el Parlamento y las Cumbres de jefes de estado y de Gobierno), donde prima la política frente al análisis concreto de la realidad concreta.

Por supuesto, en la reunión decisiva del Colegio de Comisarios perdimos la batalla y se mantuvo el texto inicial. Lógicamente, esta afirmación provocó reacciones muy duras por parte de varias delegaciones, en particular la francesa. 

Pierre de Boissieu era entonces el representante permanente francés (el equivalente al embajador ante la Unión Europea). Era un peso pesado, y luego fue secretario general del Consejo de 2009 a 2011. La discusión fue muy violenta, y al comisario Marín no le quedó más remedio que disculparse por el error cometido.

Fue entonces cuando, solemnemente, el embajador francés pronunció la frase que encabeza estos párrafos. Aceptó las disculpas, pero terminó diciendo: "¡Francia perdona, pero no olvida nunca!". 

Lo que empieza mal, rara vez acaba bien.

Incorporando la geopolítica

Además de la prioridad española, hay otro argumento de peso a favor del acuerdo comercial con Mercosur, y es la geopolítica.

En su desarrollo, América Latina puede mirar hacia tres lados. Tradicionalmente, con la doctrina Monroe ha mirado (o le han hecho mirar) hacia los Estados Unidos. Después particularmente de las últimas elecciones norteamericanas, solo hay tres alternativas a donde puede mirar: China, Rusia o Europa.

Como europeo primero, y como ciudadano del mundo también, tengo tendencia a considerar que un mundo con potencias que se equilibran es mejor, más estable, menos belicoso, que un mundo marcado por un dominio único. No defiendo el sistema burocrático del socialismo real, pero el mundo estaba más seguro cuando las dos superpotencias de la época se miraban de reojo a través del telón de acero. Francis Fukuyama se equivocó cuando anunció “el fin de la historia”. 

Y, en este mundo convulso, Europa aparece (con todas sus limitaciones, que son muchas) como un elemento estabilizador portador de los valores de la libertad, la democracia y un cierto equilibrio entre los tres pilares de la sostenibilidad, económica, social y medioambiental. Sería, además, la vía para impulsar una integración intrarregional en América Latina, un objetivo perseguido por los visionarios latinoamericanos desde Simón Bolivar.

Intentar que América Latina mire hacia Europa, que Europa le acompañe en su camino de desarrollo sostenible, es legítimo, justificable y a mi juicio justificado. Eso sí, hay que hacer las cosas bien.

¿Coches por vacas?

Dese la Comisión Europea se afirma que sí se han hecho las cosas bien. Su portavoz para los temas comerciales, Olof Gill, afirmó recientemente “que, en la negociación con los cuatro países del Mercosur, la Unión Europea quiere 'garantizar que las sensibilidades de nuestro sector agrícola son totalmente respetadas y contenidas en el acuerdo', como es el caso –aseguró– de todas las negociaciones comerciales que llevan a cabo”.

La Secretaría de Estado de Comercio del Gobierno de España encargó un estudio sobre los efectos del acuerdo sobre la economía española. Sus conclusiones –que según la propia comanditaria del estudio “constituyen una buena aproximación al impacto previsible, pero han de ser tomados con cautela, ya que se apoya en supuestos que simplifican notablemente la realidad económica”–, son positivas. 

Analizaron el impacto de la reducción (i) de las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes y servicios, (ii) de las barreras a la inversión directa, fundamentalmente realizada a través de empresas multinacionales de servicios, así como (iii) de la apertura de la contratación pública. Adicionalmente, también estudiaron los efectos del acuerdo sobre las emisiones de CO₂, el potencial exportador español, el potencial de IDE o el comercio electrónico.

El estudio concluyó que el acuerdo tendría un impacto económico netamente positivo sobre el PIB de ambos bloques, siendo este efecto mayor para Mercosur, ya que la UE es uno de sus mercados más importantes y ya tenía previamente liberalizado un porcentaje muy alto de sus importaciones provenientes de Mercosur. 

El estudio estimó que las exportaciones de España a Mercosur crecerán un 37 %, cuando el acuerdo haya desplegado todos sus efectos, lo que daría lugar a una mayor producción (0,23 % del PIB) y empleo (0,11 %, equivalente a más de 22.000 empleos) en la mayoría de los sectores productivos españoles.

La distribución sectorial esperada de los efectos del acuerdo en los 41 sectores y productos analizados es heterogénea, puesto que el aumento de los flujos comerciales afectaría con mayor intensidad a los productos en los que está especializada la economía española. En este sentido, las exportaciones de manufacturas serían las más beneficiadas, con un crecimiento del 0,35 % al final del período de aplicación del acuerdo. 

Acuerdo “globalmente positivo”, con subsectores potencialmente ganadores (como los exportadores de aceite de oliva, aceituna de mesa y vino), y otros potencialmente afectados en la ganadería y el azúcar. Simplificando mucho –incluso demasiado–, ciertamente Sanahuja y Rodríguez consideran, en su estudio para la Fundación Carolina, que el acuerdo con Mercosur es “básicamente un intercambio de coches por vacas”. 

Un "frente amplio" opositor

Entre los representantes de la sociedad civil se ha construido un “frente amplio” de oposición al acuerdo. 

Una de las voces cantantes es la del COPA-COGECA, la organización que representa al sindicalismo agrario mayoritario en Europa y a las cooperativas agroalimentarias, de la que forma parte en España ASAJA, UPA, COAG y Cooperativas Agro-alimentarias. Ha vuelto a manifestar su oposición al acuerdo y pide medidas urgentes para proteger la cadena alimentaria de la UE.

Esta organización insiste en que “los países del Mercosur no están en condiciones de adoptar normas similares impuestas a los agricultores europeos. No podemos aceptar un acuerdo que penaliza a los productores de la UE por cumplir estas normas, al tiempo que permite las importaciones de países que no se enfrentan a los mismos requisitos [...]. 

"Además, este acuerdo corre el riesgo de fomentar el comercio de productos asociados a la degradación medioambiental y a la pérdida de biodiversidad en los países del Mercosur, especialmente en Brasil. Estas repercusiones podrían tener consecuencias devastadoras para nuestro medioambiente y nuestra agricultura. Además, debemos tener en cuenta las implicaciones para el bienestar animal, ya que las normas aplicadas en los países de Mercosur no coinciden con las de la UE, lo que podría socavar nuestros esfuerzos por promover el trato ético de los animales”.

En este punto coinciden con la otra voz, minoritaria cierto pero bien presente en distintos Estados miembros, de los agricultores europeos: Via Campesina (de la que forma parte en España la COAG), que intenta representar a la agricultura familiar. Considera el acuerdo como una amenaza para los derechos campesinos y la naturaleza. El acuerdo solo beneficiaría “a las grandes corporaciones transnacionales responsables del hambre y la crisis climática y sus consecuencias serán destructivas para los pueblos y particularmente para los campesinos y campesinas de las regiones afectadas”.

Pero a esta oposición desde el campo se han unido los consumidores europeos, representados por BEUC, del que forman parte en España la Federación de Consumidores y Usuarios (CECU) y la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU). 

En un comunicado afirmaron que “los consumidores esperan que sus alimentos cumplan con los mismos altos estándares que los producidos en la UE, como por ejemplo en materia de bienestar animal, independientemente de su origen. Lamentablemente, este acuerdo impulsará el comercio de productos, como la carne, que no cumplen con los estándares de la UE, además de obstaculizar los esfuerzos para reducir la huella climática de la UE y cambiar hacia dietas más saludables".

En cuanto a las organizaciones ecologistas, han promovido una declaración firmada por más de 170 organizaciones de la sociedad civil de América del Sur y Europa (entre las que se encuentran Amigos de la Tierra y Ecologistas en Acción) pidiendo un cambio de rumbo en la política comercial UE-Mercosur. 

El acuerdo UE-Mercosur ejemplificaría “la política comercial de la Unión Europea alejada de la justicia social y ambiental. Su objetivo principal es aumentar las exportaciones de productos que contribuyen a una mayor deforestación, emisiones de gases de efecto invernadero, violaciones de los derechos humanos, uso de pesticidas tóxicos, inseguridad alimentaria, pérdida de puestos de trabajo y sufrimiento animal”.

Desde Greenpeace Alemania han encargado un informe jurídico a la abogada especializada en asuntos climáticos Roda Verheyen y al profesor Gerd Winter sobre las posibles consecuencias del acuerdo comercial y su compatibilidad con la legislación comunitaria e internacional vigente. 

Como recoge la publicación El Salto: "Las conclusiones del informe jurídico no dejan lugar a duda sobre la incompatibilidad del acuerdo UE-Mercosur con las legislaciones vigentes. El tratado de libre comercio provocará un aumento de las emisiones de gases de efecto invernadero en lugar de contribuir a la mitigación del cambio climático y a la protección de los sumideros de carbono, así como una mayor deforestación”.

De la importancia del procedimiento

Tras el punto muerto de las negociaciones del Acuerdo de Asociación en 2006 y 2012, la Unión Europea y Mercosur las reactivaron en mayo de 2016. El 28 de junio de 2019, tras casi 20 años de negociaciones, Mercosur y la UE alcanzaron un “principio de acuerdo” para cerrar un tratado comercial de gran alcance, mientras que un año más tarde acordaron los pilares de diálogo político y cooperación.

Este acuerdo es global. Además de los aspectos comerciales clásicos en este tipo de negociación (eliminación de los derechos de aduanas, cuotas de importación con aranceles reducidos…) incorpora cláusulas relativas a la seguridad alimentaria, la salud animal y vegetal, la protección del medioambiente y las condiciones laborales. Algunos de estos temas son de de competencia exclusiva europea, pero otros son competencia de los Estados miembros o competencias llamadas “compartidas” (entre la Unión y los Estados miembros).

Esto tiene su importancia, porque un acuerdo “global” como este debe ser ratificado por las instituciones europeas por los temas de competencia común, exigiendo unanimidad en el seno del Consejo, y por todos y cada uno de los parlamentos nacionales por los restantes temas, debiendo esta última fase hacerse también por unanimidad.

En el contexto político actual esto es imposible, ya que el Gobierno francés, apoyado por una mayoría clara de sus cámaras legislativas, ya ha anunciado que lo va a rechazar. 

El Parlamento de Países Bajos también lo rechazó en una votación que se celebró en junio de 2022. 

Polonia acaba de manifestar su oposición, presionado por sus agricultores que argumentan que se oponen al Mercosur por las mismas razones que se oponen al acuerdo agrícola con Ucrania. 

En cuanto a Italia, a la hora de acabar esta entradilla el ministro de Agricultura ha expresado su oposición, pero no hay todavía posición oficial de Gobierno.

La única manera de avanzar que tienen los partidarios del acuerdo es partir el acuerdo inicial en dos, separando la parte de competencia exclusiva europea (principalmente los temas comerciales) del resto e intentar someterla al refrendo por parte del Parlamento Europeo y del Consejo, que lo podría aprobar con mayoría cualificada. 

El procedimiento para conseguirlo sería presentar la aprobación de la parte comercial como un “acuerdo provisional”, que se podría implementar “provisionalmente”… a la espera de que se ratifique el acuerdo completo en su totalidad. 

Incluso así, el camino no está exento de obstáculos. 

El primero es conceptual. Al ser un acuerdo “global”, incorporaba una serie de consideraciones que tenían vocación de limitar (o incluso corregir) las consecuencias potencialmente negativas de un acuerdo potencialmente comercial. Estas otras consideraciones se han presentado como una de las garantías para que la parte comercial pueda ser aceptable y aceptada.

El segundo es político. Francia está buscando aliados europeos para activar un frente común para alcanzar una minoría de bloqueo que impida la maniobra potencial de la Comisión. 

Según declaraciones de la ministra francesa de Agricultura, Annie Genevard, recogidas por Efeagro, intenta atraer a su posición a Estados miembros como Bélgica, Bulgaria, Austria, Irlanda y "tal vez Italia". 

El Acuerdo con Mercosur es, sin duda, una gran prueba de fuego. Sostienen desde Francia que un 27 % de los productos fitosanitarios utilizados en los países del Mercosur están prohibidos en la UE.

Se apoya para ello en las concusiones del Diálogo Estratégico sobre el Futuro de la Alimentación en Europa, que incorpora una fuerte demanda de mayor coherencia entre las políticas comercial, medioambiental y agraria de la Unión.

En conclusión…

Mi conclusión es que, como ya adelanté, un acuerdo entre Europa y Mercosur podría ser un acuerdo globalmente positivo para las dos economías, y lo que es más importante, para ambas poblaciones.

Pero las cosas hay que hacerlas bien.

Un acuerdo comercial ha de construirse sobre la base de una confianza mutua entre las partes. No solamente hay grandes diferencias entre las exigencias medioambientales y sanitarias, sino serias dudas sobre la capacidad administrativa (en Brasil, por ejemplo) y la voluntad política (en Argentina, por ejemplo) de las administraciones para hacerlas respetar y vigilar su cumplimiento.

Por otro lado, un acuerdo comercial, aunque su impacto sea globalmente positivo, tiene siempre sectores más beneficiados y otros más perjudicados. Lo lógico es entonces que una parte de esta ganancia de bienestar global se canalice hacia los sectores con mayor dificultad para facilitar su adaptación a la nueva situación, como pide entre otros la Unión de Pequeños Agricultores. 

La pregunta es entonces si la Unión Europea va a tener los medios de su política o tendrá que tener la política de sus medios. 

El actual contexto político en distintos Estados miembros, con el auge del nacionalismo, de la derecha extrema y la extrema derecha y de los sentimientos antieuropeos; con los equilibrios actuales en el Parlamento Europeo; con el escaso cariño de políticos nacionales a los temas europeos, considerándolos como un pretexto para sus batallas nacionales… 

He de confesar que no me invade el optimismo.