El largo camino hacia la reciprocidad

La Visión hacia la reciprocidad

El pasado 19 de febrero, el Comisario de Agricultura y Alimentación presentaba públicamente la comunicación titulada 'Visión para el Futuro de la Agricultura y la Alimentación', sobre la que ya hice una primera valoración (enlace aquí). 

En esta entrada voy a detenerme en el que creo que es uno de los aspectos de mayor calado político del documento: la apuesta por la reciprocidad, es decir, la apuesta por exigir normativamente a los productos importados, concretamente a los productos de origen vegetal, los mismos requisitos de producción que a los productos originarios de la Unión Europea, en lo que respecta al empleo de productos fitosanitarios (la Visión también se refiere al bienestar animal, pero este aspecto, lo dejamos para otro momento).

Concretamente, el párrafo clave del texto dice lo siguiente:

“A este respecto, la Comisión establecerá el principio de que los plaguicidas más peligrosos prohibidos en la UE por razones sanitarias y medioambientales no puedan volver a la UE a través de productos importados. Para avanzar en este sentido, la Comisión pondrá en marcha en 2025 la evaluación de impacto que estudiará las repercusiones en la posición competitiva de la UE y las implicaciones internacionales y, si procede, propondrá modificaciones del marco jurídico aplicable” (el subrayado es mío).

Así, en la versión inicial, el párrafo tenía una redacción mucho más directa. En la primera frase, el texto decía que la Comisión “asegurará” en lugar de “establecerá el principio” como aparece en el texto final. Pero lo más importante es la segunda frase del párrafo, que aparece subrayada y que es nueva en el texto finalmente publicado, que supedita la aplicación del principio de la reciprocidad a una evaluación de impacto.

Los funcionarios experimentados de la Comisión han preferido ponerse alguna salvedad en el texto, pues, de otra manera, no dejaría lugar a dudas de que podría tratarse de una medida unilateral de la Comisión.

Vamos a ver a continuación lo que dicen las normas de la OMC y cómo se puede llevar a la práctica este objetivo político.

El principio de equivalencia y la armonización internacional de normas 

Las medidas sanitarias y fitosanitarias establecidas por los países siempre han sido consideradas como un medio para imponer barreras técnicas al comercio y su importancia ha crecido a medida que la liberalización del comercio reducía los aranceles facilitando los intercambios. 

Su complejidad técnica hizo que no existiera un acuerdo específico hasta 1994, cuando se aprobó el Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (Acuerdo MSF). 

Las normas de este acuerdo se aplican de manera complementaria a las normas del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC) y a las del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (Acuerdo del GATT). Cuando nos refiramos a todas ellas, hablaremos de las normas de la OMC.

De entre las normas de la OMC, el Acuerdo MSF sería el que deberíamos aplicar en primera instancia para saber si la prohibición de importaciones de productos de origen vegetal, en cuya producción se hubieran empleado productos fitosanitarios prohibidos por la UE, es compatible con las normas de la OMC.

El primer obstáculo que encontramos en este acuerdo es que sus normas no se aplican a las prácticas o a los procesos empleados para obtener los productos (por ejemplo, a los efectos de esta entrada, los productos fitosanitarios empleados), sino a los productos finales que son exportados a otro país.

Así, bajo el principio de equivalencia, el Acuerdo reconoce que los países pueden tener medidas sanitarias o fitosanitarias diferentes para un mismo producto (por ejemplo, emplear productos fitosanitarios distintos), siempre que se pueda demostrar que dichas medidas aportan un nivel de protección sanitaria o fitosanitaria suficiente al país importador.

Cuando se refiere al nivel de protección sanitaria o fitosanitaria suficiente, el Acuerdo se refiere a las medidas necesarias “para proteger la salud y la vida de las personas y de los animales o para preservar los vegetales” en el territorio del país importador. 

Dos aspectos a retener: primero, respecto a la salud y la vida de las personas, se refiere a la inocuidad de los alimentos; segundo, que la protección del medioambiente no es una consideración recogida en el Acuerdo.

Cuando se aprobó el Acuerdo, en 1994, la protección del clima y el medioambiente no era una prioridad como lo es ahora, 30 años después. Entonces, el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) se acababa de firmar, en diciembre de 1993, y el primer acuerdo vinculante sobre emisiones de gases de efecto invernadero, el Protocolo de Kioto, se firmaría tres años más tarde, en 1997.

Con el objeto de que las medidas sanitarias y fitosanitarias de los países fueran convergiendo, el Acuerdo MSF prevé que los países establezcan sus normas a partir de directrices o recomendaciones internacionales. Para ello, los países se comprometen a participar activamente en los organismos internacionales encargados de establecer los estándares en materia de sanidad animal (Organización Mundial de la Salud Animal, OMSA), sanidad vegetal (Convención Internacional de Protección Fitosanitaria, CIPF) e inocuidad de los alimentos (Comisión del Codex Alimentarius).

La Comisión del Codex Alimentarius es, a nuestros efectos en este artículo, el organismo que más nos interesa, pues es el que se encarga de establecer los límites máximos de residuos (LMR) de productos fitosanitarios presentes en alimentos y productos agrarios. 

Cuando un país establece una norma fitosanitaria en base a un LMR establecido por el Codex, no tiene ningún problema en justificarlo. Para muchos países en vías de desarrollo y países menos desarrollados, cumplir con las normas del Codex es ya un triunfo y una prueba de la consolidación de sus servicios fitosanitarios.

Cuando un país decide establecer un LMR más exigente (menor) que el establecido por el Codex, como sucede en muchas ocasiones con la Unión Europea, debe justificarlo ante la OMC en base a una evaluación del riesgo. El Acuerdo no recoge como criterio el riesgo para el medioambiente del país importador y, ni mucho menos, en el país exportador. Por su parte, el Codex, de acuerdo con su mandato, solo evalúa el riesgo de los productos fitosanitarios desde el punto de vista de la inocuidad de los alimentos.

Llegados a este punto, si la UE decidiera prohibir la importación de alimentos o productos de origen vegetal en los que se hubieran empleado sustancias o productos fitosanitarios prohibidos en la Unión Europea, nada de lo anterior nos sirve.

Las reglas de la OMC también prevén excepciones 

Sin embargo, no todo está perdido. Las normas de la OMC permiten hacer excepciones en el caso de medidas que tengan como finalidad, entre otras, la moral pública, la protección de la salud de las personas, de los animales o de las plantas y las medidas de conservación del medioambiente (“recursos naturales agotables”).

Se deben cumplir, en todo caso, dos principios generales. Primero, asegurarse de que las medidas no son discriminatorias, es decir, que afectan por igual a los productos nacionales e importados. Segundo, se debe asegurar que las medidas no restringen el comercio más de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido.

Además, las medidas en cuestión deben ser proporcionales a la finalidad perseguida, es decir, no existe otra forma de alcanzar el mismo fin sin distorsionar el comercio. Por último, en el diseño de su aplicación práctica, la medida no debe establecer condiciones arbitrarias o discriminatorias que resulten en barreras encubiertas al comercio.

Para el caso que nos ocupa, difícilmente superaría este test normativo.

La adopción de medidas autónomas es la única salida posible

A nadie se le escapa que cambiar el Acuerdo MSF o las normas del Codex para incluir criterios medioambientales, requiere la unanimidad de sus miembros, 166 en total; circunstancia que, en estos momentos, parece del todo imposible.

Por ello, la Comisión Europea puede plantearse actuar de manera autónoma. Precedentes los tenemos: el Reglamento de Deforestación importada o el Mecanismo de Ajuste de Frontera por Carbono son dos ejemplos, pero habría más.

El planteamiento de la propuesta de la Comisión, en principio, iría bien encaminado. La narrativa podría ser la siguiente: si la Comisión Europea decide retirar la autorización de un producto, con el aval de la EFSA, por sus efectos perjudiciales para la salud de las personas y el medioambiente, parecería razonable pensar que, puesto que la decisión está basada en la ciencia, avalada como es el caso por una organización de reconocido prestigio e independiente, dicho producto podría ser igualmente perjudicial para la salud de las personas y el medioambiente en los países de origen.

Podría darse la circunstancia de que el producto fitosanitario o la sustancia en cuestión estuviera autorizada en el país exportador, pero que no la empleara para exportar a la UE. En este caso, el país exportador tendría que demostrar, de la manera que se estableciera, que esos productos no han sido tratados con la sustancia prohibida.

El procedimiento, no se nos oculta, sería, cuando menos, complicado. Nos lo podemos imaginar. Registros de aplicación de productos fitosanitarios a nivel de productor, un sistema de control que verifique los registros y todo ello digitalmente para que la información fluya aguas arriba hasta el exportador, y de este hasta la UE.

Todo es factible. El país de que se trate podría tener un sistema de control ad hoc para las exportaciones a la UE. A este sistema estarían adheridos, con seguridad, las explotaciones agrarias y las empresas mejor equipadas de cada país. Llegado el caso, si las exportaciones a la UE son verdaderamente relevantes y no hay posibilidad de redirigirlas a otro destino, es muy probable que el país acabara prohibiendo el producto fitosanitario en cuestión a todos sus agricultores para aligerar la carga administrativa de las exportaciones.

Con ello, la UE habría logrado lo que tantas veces escuchamos predicar: que el resto de los países asumen nuestros estándares y, con ello, elevamos el nivel de protección de la salud de las personas y del medioambiente.

Pero encontraremos una resistencia enorme por parte de nuestros socios comerciales 

Las quejas de nuestros socios comerciales por establecer LMR por debajo de los fijados por el Codex son recurrentes. Sobre todo, cuando el nivel establecido es el equivalente al “nivel de detección”, que en la práctica es como poner el límite en “cero”, que sucede, sobre todo, cuando se prohibe una sustancia o producto fitosanitario en la UE.

Cuando la UE establece un LMR por debajo del umbral del Codex, debe notificarlo a la OMC y justificarlo, en particular, mediante la correspondiente evaluación del riesgo. En la medida en que, en ocasiones, esta evaluación del riesgo se basa en criterios medioambientales, no recogidos en el Acuerdo MSF, nuestros socios comerciales reprochan a la UE su falta de cumplimiento de las normas internacionales y de emplear las medidas fitosanitarias como barrera comercial.

Las quejas se extienden más allá

Muchos países ven en las medidas de la UE una forma de intromisión en su soberanía, pues se ven obligados a prohibir el empleo de productos que ellos han aprobado, de acuerdo con sus propias normas, ajustadas a los estándares internacionales. No hablo solo de países menos desarrollados o en desarrollo, sino también de países desarrollados, con normas muy sólidas asentadas sobre sistemas rigurosos de evaluación y autorización de productos fitosanitarios.

Otros países, sobre todo de América Central y del Sur, se quejan de que la UE no tiene en cuenta sus condiciones climáticas y de producción, particularmente las de las zonas tropicales. Y también se quejan de que, a veces, la UE prohíbe productos que luego los Estados miembros vuelven a autorizar excepcionalmente.

La compleja explicación de las autorizaciones excepcionales

Otra de las cuestiones difíciles de entender y de explicar a nuestros socios comerciales son las autorizaciones excepcionales. Para los menos familiarizados, bajo determinadas circunstancias muy concretas, los Estados miembros pueden autorizar, excepcionalmente, productos fitosanitarios prohibidos en la UE, como ha sido el caso de los neonicotinoides hasta la sentencia del Tribunal de Justicia Europea, de enero de 2023 (algunos Estados miembros, incluso, siguieron autorizándolos después).

Sigamos con ese ejemplo. Un neonicotinoide, prohibido en la UE por razones medioambientales (afectan negativamente a las poblaciones de polinizadores). La Comisión fija el LMR de esta sustancia al nivel de detección, en la práctica, “a cero”, lo comunica a la OMC. Multitud de países se quejan en la OMC por que, para esa misma sustancia y para el producto de origen vegetal que más se emplea, el Codex establece un LMR más elevado (pongamos 20 mg/kg). Muchos países o bien no pueden cumplir con el nuevo LMR establecido por la UE o bien tienen que incurrir en costes adicionales para poder hacerlo y seguir exportando. 

Entonces, un Estado miembro de la UE, decide autorizar excepcionalmente el empleo en su territorio de ese producto prohibido, incluso, lo hace de forma recurrente, varios años. Estas cosas se publican y se saben, en todos los países. No hay forma de explicarlo en la OMC.

La UE tiene un plan 

La política comercial de la Comisión Europea se basa en el concepto de Autonomía Estratégica Abierta, entre cuyos principios se encuentra la “asertividad y cooperación basada en reglas”, que viene a decir que la Unión Europea desea demostrar su preferencia en la cooperación y el diálogo internacional pero que, si este enfoque fracasa, también está dispuesta a emplear medidas autónomas para defender sus intereses.

Este concepto de la “asertividad y la cooperación”, que aparece en el documento de Revisión de la Política Comercial de la UE, también aparece recogido en la “Visión” y viene reflejar una realidad: que, en el contexto geopolítico actual, es muy difícil alcanzar consensos globales sobre estándares aplicables a la agricultura y la alimentación.

Por ello, como primera aproximación, la UE se autoimpone como prioridad elevar los estándares globales, a través de los organismos internacionales encargados de establecer dichos estándares, en particular, los referidos a los productos fitosanitarios (Codex) y bienestar animal (OMSA). 

Para ello, propone dos actuaciones:

1. Elaborar una “Línea de Acción” sobre la profundización en reciprocidad, que sería presentada a los Estados miembros en 2025.
2. Establecer un enfoque común sobre producción sostenible de alimentos a nivel global, en colaboración con la FAO.

Pero como todo esto va a ser realmente complicado, la Comisión se deja la vía abierta ir más allá (más asertividad), por ejemplo, condicionando la asistencia técnica a terceros países a que asuman medidas similares a las de la UE o reforzando el control de las importaciones.

Si finalmente fuera más allá de verdad y se confirma la vía de la actuación autónoma, la UE necesitaría mejorar su capacidad pedagógica hacia el exterior. La 'Visión sobre el Futuro de la Agricultura y la Alimentación' tiene la virtud de haber recuperado la narrativa interna tras la Estrategia de la Granja a la Mesa. Pero necesita también recuperar y reforzar la narrativa externa o internacional en donde parece que la UE esté a la defensiva.

La experiencia del Reglamento de Deforestación ha demostrado cómo un buen propósito, mal diseñado y comunicado, ha unido a buena parte de la comunidad internacional contra la Unión Europea. 

La reciprocidad, aplicada de manera autónoma, puede conducir al mismo resultado, con el agravante de que ya tenemos un precedente reciente.

Epílogo 

En un momento de máxima convulsión en el comercio internacional, las expectativas creadas por la Comisión sobre la aplicación de la reciprocidad son máximas. Su documento, la “Visión”, nos recuerdan sus portavoces, no es un documento del comisario Hansen, sino del Colegio de Comisarios, para darnos idea del nivel de prioridad política que le conceden. 

Entre el propósito y la propuesta de su realización efectiva, de momento, solo media la evaluación de impacto a la que nos referíamos al comienzo. Una gran responsabilidad para quien tenga que llevarla a cabo.

Como no podría ser de otra manera, la Comisión se plantea en una primera instancia actuar siguiendo las normas internacionales, pero, si no fuera posible esta vía, se deja la puerta abierta a una posible actuación autónoma. Dada la convulsión actual del sistema multilateral de comercio, no se me antoja mejor momento.

Mientras tanto, en este empeño político de avanzar hacia la reciprocidad, se ha venido a sumar, con más fuerza si cabe, Francia, impulsora inicial de las “cláusulas espejo”, que acaba de elevar a rango de ley, la garantía del respeto del principio de reciprocidad.

La reciprocidad en la Ley de Orientación para la Soberanía Alimentaria y el Relevo Generacional en agricultura, de marzo de 2025

La Ley de Orientación aprobada por la Asamblea francesa, y publicada el pasado 25 de marzo, establece las prioridades de la política de fomento de la soberanía alimentaria, prioridades que deben reflejarse, a su vez, de manera más específica en más de una veintena de políticas. Entre dichas políticas la Ley existe una dedicada a la reciprocidad con el siguiente texto:

“Garantizar, en todo acuerdo de libre comercio, el respeto del principio de reciprocidad y la exigencia de condiciones de producción comparables en materia de acceso a los mercados, así como un alto nivel de exigencia en la cooperación en materia de normas sociales, medioambientales, sanitarias y de bienestar animal, con vistas a una protección cada vez mayor de los consumidores y a la preservación de los modelos y sectores agrícolas franceses y europeos” (el subrayado es mío).

Se trata de un enunciado muy ambicioso, por el que Francia eleva a rango de ley, la “garantía” de la reciprocidad. Francia, por sí sola, no puede garantizar que la reciprocidad se aplique “en todo acuerdo de libre comercio”, ya que la política comercial con terceros países es competencia exclusiva de la Comisión Europea. 

Lo que sí que puede hacer Francia es endurecer, todavía más, su postura en la negociación de la próxima reforma de la PAC, para la garantía de reciprocidad se eleve a nivel de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo y, entonces sí, sea aplicable a “todo acuerdo de libre comercio”. 

Ya lo intentó en 2021, con las “cláusulas espejo”, sin éxito. Ahora, con la fuerza que le da un mandato legal de su país, Francia bien pudiera condicionar su voto a la nueva PAC a la consecución de este objetivo político.