Las subvenciones agrícolas como herramienta de equilibrio y estímulo

Tras la revuelta campesina del pasado año, una cosa quedó clara: la PAC necesitaba una revisión a fondo. 

La reacción de la Comisión Europea fue rápida. A impulso de su presidenta, Ursula von der Leyen, el 4 de setiembre se presentó el 'Diálogo Estratégico sobre el Futuro de la Agricultura en la Unión Europea'. El documento destacaba que las necesidades de los agricultores eran distintas y que, por tanto, los soportes a la renta debían orientarse mejor, dirigiéndose a los agricultores activos que más lo necesitasen. 

Que las ayudas debían dirigirse a los agricultores activos representaba un paso adelante decisivo, tal como ya recoge —por fin— el actual Plan Estratégico de la PAC. 

El vínculo de la titularidad de la PAC a la propiedad de las tierras provocaba una situación disfuncional que desenfocaba la realidad y dificultaba el relevo generacional. Así lo expuse en un artículo en la revista Índice de julio de 2020 bajo el título “¿Por qué contamos mal los agricultores?”. 

Donde la Comisión Europea veía titulares de la PAC, en realidad muchos eran jubilados sin actividad agraria, pero propietarios de terrenos. En la realidad, las estructuras agrarias ya habían cambiado y estaban formadas por —muchos menos— agricultores activos, que habían ampliado su explotación o se habían transformado en empresas de servicios que integraban y conducían las fincas de diversos titulares de la PAC. 

Por otra parte, el documento parecía indicar que se trataba de establecer unas ayudas “a la carta” en base a la viabilidad de las explotaciones. En concreto, decía: 

“Para garantizar que se aplique un enfoque más específico, alejándose de los actuales pagos no depresivos basados en superficie y adoptando un enfoque eficaz de apoyo a la renta, debe basarse en la viabilidad económica de los agricultores. La cual debe demostrarse mediante una metodología estandarizada. La Comisión Europea debería encargar a un grupo de trabajo independiente compuesto por expertos en política social, económica y agronómica la tarea de evaluar los mecanismos y criterios más apropiados para orientar mejor los pagos a la renta”.

El criterio de viabilidad frente al criterio de dificultad

Ante esta propuesta escribí en este blog el articulo “¿Subvenciones a la carta para una PAC renovada?”, donde expresaba la ineficacia y disfuncionalidad de la propuesta basada en la viabilidad de cada explotación, ya que requerirá de un pool de expertos que deberán lidiar con infinidad de casuísticas imposibles de controlar, que a su vez propiciarían una monumental burocracia donde cada agricultor debería demostrar su viabilidad.

Como contrapropuesta más operativa y con mejor sentido sugería que el modelo ‘dos agriculturas’ ofrecía una visión más vinculada al núcleo del problema, además de más eficaz.

En este sentido, proponía articular un sistema de ayudas orientado a la agricultura en dificultad por criterios concretos de dificultad física —pendiente del terreno, pluviometría, tipo de suelo, etc.—. Las características físicas de dificultad son externas a la gestión de la empresa e identificables mediante datos geográficos y climáticos. Por ello, la gestión de las ayudas, atendiendo a las diferentes dificultades, podría realizarse sin burocracia y sin casi intervención del agricultor.

Por el contrario, la viabilidad como criterio para orientar las ayudas a la renta es un criterio no objetivo y dependiente, entre otros factores, de la mejor o peor calidad de gestión de la empresa. Un criterio, además, facilitador del fraude y regresivo en términos de productividad y eficiencia.

Focalización de la ayuda a la renta 

En un reciente artículo publicado en Plataforma Tierra, José María Sumpsi propone un modelo general de focalización de las ayudas a la renta basado en dos criterios. Por una parte, la condición de agricultor activo. Por otra, en la viabilidad económica. 

Estoy plenamente de acuerdo con el criterio de agricultor activo, lo cual debería reflejarse en la condición de 'ocupado agrario' según la Seguridad Social como criterio de medida de actividad para el conjunto de la economía. Sin embargo, tal como ya he expresado, el criterio de viabilidad económica me ofrece dudas sobre su sentido y operatividad. Con el mejor ánimo positivo trataré de exponer mis opiniones.

Para aproximarse a la viabilidad de la empresa o explotación agraria, Sumpsi escoge como indicador la dimensión económica. En este caso, la identificación de la viabilidad prescinde del sugerido pool de expertos, y se limita a identificar viabilidad con la variable dimensión económica, algo que evita infinita burocracia. Seguidamente, representa la dimensión económica de todas las explotaciones en una escala de Gauss. 

Desde esta imagen gráfica, identifica dos segmentos que quedarían excluidos de ayudas a la renta:

1. Por una parte, las pequeñas explotaciones. Estas quedarían excluidas por su supuesta inviabilidad. Dado su reducido tamaño, que impediría su viabilidad económica, no tendría sentido seguir subvencionándolas. 
2. Por otra parte, las grandes explotaciones, las cuales, dadas sus mayores economías de escala, no precisarían las ayudas.

En el segmento intermedio entre A y B es donde se focalizarían las ayudas

El ahorro que supondría esta propuesta permitiría liberar fondos hacia la inversión en tecnología con la mirada en la productividad y sostenibilidad.

Acerca de la exclusión de las pequeñas explotaciones (segmento A)

Sin embargo, buena parte de las explotaciones que ocupan el segmento A en realidad ya no existirían si se hubiese aplicado de forma clara el criterio de agricultor activo. Muchas supuestas explotaciones son, en realidad, titulares de la PAC jubilados sin actividad agraria.

Conservan la titularidad de la PAC por su condición de propietario de tierras. Pero, generalmente, sus fincas están gestionadas por otro agricultor u una empresa de servicios. Es decir, si se hubiese actuado sobre criterios de actividad, tal como ahora se propone, muchas de estas explotaciones ya no serían consideradas como tales.

Pero, en el entorno de agricultura de dificultad existen explotaciones agrarias pequeñas —o no tanto— con una actividad plurifuncional de gran interés. Estas explotaciones sostienen su viabilidad en la diversificación productiva y en la participación en diferentes eslabones de la cadena alimentaria con estrategias de valor añadido y calidad. 

A estas explotaciones también las contamos mal, dado que su dimensión económica no procede solo del sector agrario sino de la suma de, por ejemplo, agricultura, ganadería, forestal, transformación alimentaria, comercialización directa, agroturismo y servicios ambientales.

Estas explotaciones son las que llenan todos los capilares del territorio con una actividad que llega a incluir la defensa de los bosques, los prados, los ecosistemas, el paisaje y el equilibrio territorial. Por lógica económica, sus servicios ecosistémicos deben remunerarse. En este sentido, el soporte que reciben, mediante subvenciones o medidas fiscales, sumado a una gestión competitiva, permiten situar estas empresas agrarias en niveles de viabilidad.

No obstante, este tipo de agricultura debe ser atendida adaptando la norma a su peculiaridad. 

Supongamos, como ejemplo posible, una empresa familiar agraria (EFA) resiliente y típica en áreas de montaña. Su actividad comprende la producción agrícola de cereales y forrajes, ganadería semiextensiva, por ejemplo, de ovino, preparación de la carne tras el sacrificio en matadero externo, comercialización directa en granja o vía online, distribución local y agroturismo. 

Esta combinación de actividad y una excelente gestión, en la que puede participar toda la familia, da sentido social y económico a una viable EFA. 

Sin embargo, la pluriactividad de una EFA típica no cuenta con la amistad de la normativa legal. Siendo, de hecho, una única empresa, tiene que actuar como si de varias empresas se tratara para cada tipo de actividad, con lo que ello conlleva de burocracia añadida y de absurdos legales. 

Sin duda, este tipo de EFA pluriactivas debería contar con una normativa específica como “empresa rural”. Una normativa que comprendiese su complejidad y permitiese unificar el control legal de su actividad, en vez de transformar su excelente integración de la pluriactividad en un calvario de papeles y explicaciones como si se tratase de varias empresas.

Acerca de la exclusión de las grandes explotaciones (segmento B)

Según la propuesta de José María Sumpsi: 

“Las explotaciones por encima de un determinado umbral de dimensión económica son muy rentables, de modo que no necesitan ayudas a la renta, aunque sí podrían acceder a ayudas ambientales y ayudas a la inversión en modernización, digitalización, energías renovables, comercialización, etc.”.

En mi opinión, el silogismo "gran dimensión igual a rentabilidad" es discutible. Existen grandes fincas en entornos de dificultad, con bajos rendimientos por condiciones climáticas o altos costes por complejidades orográficas, edáficas u otras.

Por otra parte, este planteamiento no tiene en cuenta que las ayudas estructurales de la PAC tenían como destinatario al consumidor, según el artículo 39 del Tratado Constituyente de la Comunidad Económica Europea. 

El artículo 39 recogía como objetivos originales de la PAC: 

1. Incrementar la productividad de la agricultura desarrollando el progreso técnico, asegurando el desarrollo racional de la producción con un uso óptimo de los recursos, especialmente la mano de obra. 
2. Asegurar un nivel de vida adecuado para la población agraria.
3. Estabilizar los mercados.
4. Garantizar la seguridad de abastecimiento.
5. Asegurar unos precios razonables a los consumidores.

Los objetivos originales de la PAC, implícita o explícitamente, siguen presentes todavía. Las ayudas implicadas pretenden resolver cuestiones relativas al conjunto de la sociedad y, por tanto, son ayudas a los consumidores (abastecimiento garantizado, precios estables, precios reducidos). El agricultor es, simplemente, el actor necesario para alcanzar estos objetivos.

Esta primera reflexión es de la mayor importancia, dado que se ha mostrado de forma despectiva al agricultor como beneficiario privilegiado de un apoyo público poco explicado. 

Sin embargo, desde el 25 de marzo de 1957 han pasado muchas cosas. Se tuvieron que corregir los errores iniciales y posteriores, se evidenciaron nuevas necesidades. Entre ellas, de modo preferente, la respuesta al reto medioambiental. 

Otro cambio fundamental fue la globalización. La Unión Europea ya no podía seguir defendiendo la preferencia comunitaria. Ante ello, las subvenciones agrícolas recibían una nueva función, la de ser una barrera comercial. Los productos subvencionados resistían mejor, según su cuantía, los precios más bajos de la competencia internacional. 

Así, las subvenciones pasaron a jugar un papel de “arancel” oculto. Para ello, se realizó una imaginativa y creativa formulación para justificar unas subvenciones que sirvieran de barrera en frontera, aunque vestidas de verde. 

Lógicamente este “arancel” tiene una particularidad importante: que en vez de ser un ingreso para el Tesoro Público del país, pasa a ser un gasto de la Unión Europea en forma de subvenciones de la PAC.

Al mismo tiempo, se ha incorporado a la orientación de las ayudas de la PAC la defensa medioambiental y el sostenimiento del mundo rural. El mundo ha despertado, y la realidad habla de grandes retos transformadores con una multiplicidad de vectores no forzosamente alineados que configuran una realidad compleja. 

Aparentemente estamos ante un nuevo paradigma: las subvenciones sirven para otros objetivos. Ello es cierto, pero también siguen conservando los objetivos originales orientados al consumidor. 

Precisamente, la Ley 30/2022 de 23 de diciembre sobre el sistema de gestión de la PAC, dice textualmente: 

"La PAC ha sido el principal instrumento del que se ha dotado a la Unión Europea para garantizar la renta de las explotaciones, la estabilidad de las rentas de agricultores y ganaderos y para garantizar la autonomía alimentaria de los ciudadanos europeos, lo cual recalca la idea de que las ayudas de la PAC suponen un beneficio para el conjunto de la sociedad y no solo para los agricultores [...]. Hay que poner en marcha una batería de medidas que aseguren la producción de alimentos y la suficiencia alimentaria, por lo que es fundamental dotar al sistema alimentario de seguridad, estabilidad y rentabilidad". 

Mejor no podía aclararlo: las subvenciones son fundamentales para la “seguridad, estabilidad y rentabilidad”, pero curiosamente la concepción “caritativa” de las subvenciones está muy arraigada en el imaginario colectivo. La sociedad prefiere ver a un agricultor viejo y atrasado al que hay que ayudar, en vez de un actor clave de la seguridad del abastecimiento alimentario. 

La sociedad prefiere ver a un agricultor viejo y atrasado al que hay que ayudar, en vez de un actor clave de la seguridad del abastecimiento alimentario

Efectivamente, las subvenciones bajan y estabilizan en cierta medida los precios, y para esta finalidad, entre otras, fueron creadas. En situación de mercado libre, los precios siempre buscan el coste. Lógicamente, dado que el mercado tiene imperfecciones, esta correlación no siempre será exacta, pero sí que lo será la tendencia. En el momento en que se concede una subvención, el coste total baja y los mecanismos de competencia buscan de nuevo equiparar precio y coste.

Como ejemplo, me comentaba un alto funcionario del Ministerio cómo, en el momento en que se eliminaron las subvenciones al tabaco, su precio en origen subió al mismo nivel que la subvención eliminada. 

Efectivamente, todo es revisable y ajustable, pero debemos ser conscientes de las consecuencias de modificar equilibrios. Un mercado agroalimentario sin subvenciones estructurales tendería a tener precios más altos para cubrir la totalidad de costes. 

Además, se añadiría un factor de inestabilidad de precios. Dado que los mercados agroalimentarios se desenvuelven en el espacio comercial global, la eliminación de subvenciones afectaría a la competitividad. Lo que afectaría sobre todo a las empresas menos preparadas tecnológicamente y con escalas más reducidas. Y, sin duda, derivaría en avanzar un nuevo peldaño en el proceso de concentración empresarial. 

En este sentido, la propuesta de José María Sumpsi es consciente de ello y conserva el apoyo a la renta para el amplio segmento intermedio entre A y B. Sin embargo, en mi opinión, la reducción de las subvenciones en el segmento B, que ya tienen unas limitaciones por capping, debería realizarse de modo progresivo con medidas de alerta frente a impactos en los mercados agrarios difíciles de prever. 

En resumen

Estamos situados en un escenario lleno de incertidumbres. El cambio climático está incrementando los riesgos de daños y pérdidas de cosechas, y los mercados globales están afectados por las políticas del gran e imprevisible disruptor que es Donald Trump.

Una de las medidas lógicas e importantes es reforzar los seguros agrarios. Sin embargo, no hay que confundir los seguros con las ayudas a la renta. Los seguros ofrecen seguridad económica frente a los riesgos, pero los seguros no son un ingreso de rentas en situación de normalidad. Una función que sí realizan las subvenciones de la PAC. 

En este sentido, las subvenciones, con constantes modificaciones a lo largo de los años, responden a la voluntad de lograr un equilibrio entre los cuatro vectores en juego: estabilidad de precios, precios asequibles, productividad y viabilidad económica para el agricultor. 

Y todo ello en el marco de un comercio internacional regulado por diversos acuerdos multilaterales —hoy en revisión—, donde las subvenciones juegan un papel oculto de barrera en frontera. Para lograr un equilibrio entre tan diversos vectores y diferentemente orientados, seguramente se precisarán respuestas realistas frente a un imposible perfecto ajuste global.

Para el ajuste de las medidas de la PAC, la prudencia será la virtud necesaria, acompañada de un buen seguimiento de los mercados, con datos permanentemente actualizados sobre los factores críticos de costes y precios. 

Las subvenciones seguirán jugando un importante papel de regulación y equilibrio, aunque acompañados, tal como propone Sumpsi, de una modernización de la agricultura para hacerla más competitiva y sostenible.