Del 'Plan Estratégico' al 'Plan País': el giro de la PAC en el próximo presupuesto europeo

En qué momento estamos: la propuesta de la Comisión

La Comisión Europea (COM) ha presentado su propuesta de presupuestos (Marco Financiero Plurianual, MFP) para el periodo 2028-2034. 

El presupuesto actual vence en 2027 y es necesario iniciar el proceso de negociación para el siguiente periodo, que continuará siendo de 7 años. 

La propuesta no se limita a las cantidades asignadas a las diferentes partidas y políticas, sino que se acompaña de propuestas de reglamentos sobre el uso de las mismas, especialmente importantes dado el elevado grado de novedad de la propuesta de la presidenta Von der Layen. 

Entre los mismos se encuentra la propuesta de Reglamento por el que se establecen las condiciones del apoyo comunitario a la Política Agrícola Común (PAC) en el periodo 2028-2034.

La propuesta de presupuesto: escaso dinero para construir una Europa más fuerte

La propuesta es muy modesta presupuestariamente. Suma 1,98 billones de euros (es decir, 1.980.060 millones de euros en términos corrientes, 1,76 billones en términos constantes con un deflactor del 2 %) para los 7 años.

Pero en términos relativos solo representa el 1,26 % de la Renta Nacional Bruta de la UE-27, lo que supone un pequeño incremento respecto al actual periodo 21-27 (1,13 %), pero especialmente modesto si tenemos en cuenta que parte deberá ir a devolver fondos e intereses de Next Generation, quedando sin ellos el presupuesto en el 1,15 % de la RNB.

Pese al momento geopolítico que vivimos, pese las nuevas necesidades de gastos en materia como defensa o inmigración, pese a la contundencia de los diagnósticos Dragui o Letta y la identificación de necesidades de inversión y de más política común, la UE solo prevé destinar poco más un euro a la 'hucha común europea' de cada 100 euros de valor que genera (y de los que aproximadamente 44 van a los presupuestos nacionales). 

Resalto esto porque es importante para valorar luego la PAC y su presupuesto: puede absorber un porcentaje alto del presupuesto comunitario, pero no olvidemos que el presupuesto comunitario es muy bajo en relación con el tamaño de la UE, y todo parece indicar que lo seguirá siendo, dificultando que las ambiciones políticas declaradas de palabra alcancen la realidad.

El gran cambio de la propuesta: los 'Planes País'

El gran cambio propuesto por la Comisión no reside tanto en el tamaño del presupuesto, o incluso en el contenido de la PAC, sino en su gobernanza. 

La Comisión propone que gran parte del presupuesto se asigne a los 'Planes Nacionales' (National & Regional Partnership Plans), un sobre nacional preasignado por Estado miembro que sumaría 865.000 millones de euros (de los cuales, para España, 88.100 millones de euros, 10,2 % del total), y que dentro de estos Planes se ubiquen las medidas de la PAC.

El presupuesto final de la PAC, por tanto variará, en cada país en función de cuánto de su fondo nacional quiera asignar a esta política y no a otras

En todo caso, con el fin de dar estabilidad al sector, la propuesta establece que al menos 300.000 millones de euros deberán asignarse obligatoriamente a al apoyo a la renta de los agricultores (entendido de una manera amplia que incluye, entre otras medidas, todas las actuales medidas de carácter agroambiental de la PAC). 

Por tanto, con la propuesta, ya no habrá un 'Plan Estratégico' de la PAC (PEPAC), sino un 'Plan País'.

Recorte presupuestario para la PAC

Lo que sabemos negro sobre blanco con la propuesta es que, si la PAC cuenta en el periodo actual con 387.000 millones de euros, en el próximo tendrá como mínimo 300.000 (mínimo “blindado” en la propuesta a través del término ringfencing). 

De ahí la comparación directa y el primer mensaje concluyente de que, con la propuesta, la PAC sufriría un recorte de hasta el 22 %. Y todo ello en términos corrientes o nominales, es decir, sin tener en cuenta la inflación, no ya la que se pueda producir en el futuro, sino la que sabemos que se ha producido en el pasado reciente. 

Es cierto que se trata de comparar un presupuesto actual total con un presupuesto futuro mínimo, pero el recorte existe y es fuerte. 

El cambio de gobernanza afecta también al presupuesto por dos vías: la mayor, menor o nula asignación que cada Estado haga de los fondos europeos de su 'sobre país' por encima del mínimo obligatorio para la PAC; y, la mayor o menor cofinanciación nacional que realice para completar los fondos públicos disponibles. 

A ello se suma, como veremos, una mayor libertad en la toma de decisiones nacionales en torno a la PAC; entre otras cosas porque la capacidad de la COM de evaluar las medidas nacionales agrarias será menor en el marco del futuro 'Plan País' que en los actuales 'PEPAC'. Es innegable, por tanto, que las asimetrías entre Estados serán mayores y la PAC será menos común con este cambio.

La PAC tendrá reglamento propio: aspectos notables de su contenido

Junto con la propuesta de MFP, la Comisión ha presentado también la propuesta de Reglamento por el que se establecen las condiciones del apoyo comunitario a la Política Agrícola Común (PAC) en el periodo 2028-2032. 

Este será el Reglamento que rija cómo se pueden gastar los países el dinero que asignen a la PAC en sus 'planes país'. Sería el Reglamento que sustituiría al actual Reglamento de Planes Estratégicos. 

Las grandes novedades respecto a la situación actual serían: 

• Desaparece la estructura en dos pilares y dos fondos. 
• La ayuda principal a la renta pasa a ser la “ayuda degresiva por hectárea”, que en cierto modo sería el relevo a la vez de la ayuda básica a la renta y del pago redistributivo. Se propone que esta ayuda pase a estar mucho más focalizada y que esté fuertemente modulada (pagos degresivos y topes máximos). Por su importancia, luego desarrollaremos.
• Se simplifica en gran medida la condicionalidad, desapareciendo el concepto de “Buenas Prácticas Agrarias y Medioambientales (BCAM)”, pasando a denominarse “Gestión de la Explotación” (farm stewardship).
• Ecorregímenes y ayudas agroambientales se fundirían al desaparecer los dos pilares, aunque podrá haber ayudas anuales por prácticas anuales y ayudas de transición por prácticas plurianuales que conlleven cambios objetivos de las explotaciones.
• El presupuesto que se podrá asignar a ayudas asociadas aumenta del 13 % al 20 %, que los estados podrían incrementar un 5 % adicional para ciertos sectores o zonas sensibles.
• Se dobla el presupuesto mínimo que deberá ponerse a disposición de los jóvenes, del 3 % actual al 6 %. 
• El pago en el régimen de pequeños agricultores sube el límite de su importe a 3.000 euros.
• Seguirán estando disponibles para los países medidas como la ayuda específica al algodón, los pagos para limitaciones ambientales, el apoyo para la participación en herramientas de gestión de riesgos, las inversiones en explotaciones, los servicios de apoyo para la conciliación de los agricultores, LEADER o el apoyo a la cooperación e el conocimiento y la innovación.

Como indicábamos, la “ayuda degresiva por hectárea” pasa a ser el elemento central del apoyo a las rentas del sector agrario, y la Comisión da muchas indicaciones y novedades en relación con este apoyo, que claramente desea que esté más focalizado y no conlleve elevadas sumas a las explotaciones de mayor dimensión. 

En relación con esta ayuda, quizá lo más destacable sea:

• Los países deberán asegurar que se dirige principalmente hacia agricultores que ejercen la actividad agraria y contribuyen activamente a la seguridad alimentaria. Pero los pequeños agricultores, también deberán ser considerados agricultores aunque no sea su actividad principal siempre que tengan una actividad mínima.
• En 2032, los perceptores que hayan cumplido la edad de jubilación y reciban una pensión, no podrán recibir esta ayuda. Hasta entonces se posibilita un régimen transitorio.
• El pago se empezará a reducir a partir de 20.000 euros, en diversos escalones y porcentajes (degresividad) y no podrá superar 100.000 euros anuales por explotación (capping).
• El pago podrá diferenciarse entre tipos de agricultores de acuerdo a criterios objetivos y no discriminatorios con el fin de apoyar a los agricultores más necesitados, en particular jóvenes y nuevos agricultores, mujeres, pequeños, explotaciones familiares, explotaciones mixtas (agricultura + ganadería) o explotaciones en zonas con limitaciones naturales u otras dificultades específicas (la enumeración anterior es exhaustiva en la propuesta de reglamento). Cuando se haga esta diferenciación, el apoyo podrá adquirir la forma de cuantía fija (lump sum) reemplazando total o parcialmente los pagos por hectárea.
• Podrán seguir existiendo regiones en base también a criterios objetivos y no discriminatorios.

El contexto: más incertidumbre que nunca sobre el contenido de la propuesta

Es cierto que la propuesta se ha presentado con un nivel de sigilo e incertidumbre mucho mayor que en anteriores ocasiones. 

Si en pasadas reformas los documentos filtrados en meses previos solían ir en la misma dirección, pero poco a poco afinando la propuesta final, en este caso la situación no ha sido así. Ni siquiera se tenía claro esta vez si el MFP que se presentaría lo seguiría siendo para 7 años o pasaría a ser de 5. 

Hasta hace pocas fechas muchos de estos documentos dejaban la PAC, total o parcialmente, fuera del 'sobre país'. Aun más recientemente, los artículos que hoy constituyen la propuesta de Reglamento PAC se encontraban en el marco más general del Reglamento de fondos país (lo que hubiera hecho hasta cuestionar la pertinencia del propio Consejo de ministros de agricultura de la UE). 

De hecho, el propio comisario de Agricultura, Christophe Hansen, comparecía en el Parlamento Europeo 30 minutos antes de que la presidenta Von der Layen presentase la propuesta de MFP, dando un nivel de detalle del contenido del Reglamento que no se presentaría formalmente hasta el día siguiente.

Las primeras reacciones: críticas generalizadas

Con este grado de incertidumbre, en cierto modo de sorpresa y con un cambio tan profundo de gobernanza aún muy difícil de evaluar, es comprensible que las reacciones, muy críticas por lo general, se hayan centrado en lo que es más tangible: el recorte presupuestario. 

Difícil poder entrar en matices tales como que se trata de un recorte máximo que podrá luego minorarse con las asignaciones del sobre país, o con la cofinanciación o en otros como las novedades del reglamento y su potencial utilidad para el sector agrario.

Las críticas han sido generalizadas no solo entre las organizaciones agrarias, tanto a nivel nacional como europeo, sino también entre organizaciones ambientales, que apuntan a que el menor presupuesto y los menores requisitos reducirán el retorno ambiental de esta política. 

Y las críticas han llegado también desde las Administraciones agrarias de diferentes Estados, no solo por el fondo (menor presupuesto) sino por la forma (pierden autonomía y poder en un plan país).

Próximos pasos en un largo camino hacia la nueva PAC

Es necesario recordar que estamos en un muy primer paso de un recorrido que será largo en el tiempo. 

La reforma anterior se planteó al finalizar el primer semestre de 2018 y no se cerró hasta diciembre de 2021. Conllevó una prórroga de dos años (21 y 22) del presupuesto anterior y la PAC previa. Las circunstancias fueron complejas (brexit, pandemia), pero no lo son menos ahora (guerras, conflictos arancelarios, posible ampliación a Ucrania). 

En todo caso, la experiencia pasada nos viene diciendo que el presupuesto finalmente aprobado suele ser ligeramente inferior al propuesto por la Comisión por presión de los países frugales como Países Bajos, Alemania, Dinamarca o Suecia. 

La experiencia pasada también indica que el Consejo, al aprobar el MFP, suele rebajar mucho las propuestas de degresividad y capping de la COM e incrementar aún más el margen de maniobra de los EEMM. Y que alguna reasignación presupuestaria se produce, aunque ahora estamos ante un escenario totalmente nuevo.