Ya tenemos propuestas presupuestaria y agraria de la Comisión Europea

Como estaba previsto, este miércoles 16 de julio, la Comisión ha aprobado sus propuestas de perspectivas financieras 2028-2035 y de cambios en las distintas políticas comunes, empezando por la política Agraria Común (PAC). 

Vamos a ir por partes analizando estos documentos.

Los hechos del presupuesto primero

Este ejercicio ha demostrado, una vez más, el carácter presidencialista de la segunda Comisión Von der Leyen. La dinámica normal dentro de la Comisión es una amplia consulta previa entre los distintos servicios; una reunión de los jefes de los distintos gabinetes de los Comisarios el viernes; negociaciones de última hora durante el fin de semana y los primeros días de la semana y reunión del Colegio de Comisarios en miércoles. Esta vez, el borrador cuasi definitivo lo conocieron sin cifras los gabinetes y los Comisarios el domingo, y tuvieron que esperar al martes para conocer estas últimas. 

En términos absolutos, el presupuesto propuesto es de 1.980.060 millones de euros en términos corrientes; 1,76 billones en términos constantes con un deflactor del 2 % para los 7 años, correspondiente al 1,26 % de la renta nacional bruta europea. 

No obstante, la cifra cae al 1,15 %, descontando el pago de la deuda de los fondos 'Next Generation' (unos 25.000 millones de euros al año), lo que suponen solo dos centésimas más de aumento con respecto al tamaño del presupuesto actual (1,13%). 

Como señala Xavier Vidal-Folch: “El dinero fresco nuevo se contrae a un 0,02 % de la renta bruta. Una broma". 

El 'Plan País'

Cada Estado Miembro recibirá una especie de 'sobre nacional', en el que se incluirán los actuales fondos estructurales, de cohesión, la PAC, la política pesquera común y la política de seguridad y defensa.

Estamos hablando en total de 865.000 millones de euros, de los que le corresponde a España 88.100 millones de euros, 10,2 % del total.

Cada Estado miembro deberá elaborar 'Planes de Asociación Nacionales y Regionales'. En otras palabras, generalizan la dinámica creada en la PAC actual con los Planes Estratégicos nacionales (PEPAC) al conjunto de la economía, en lo que Ignacio Atance ha bautizado con acierto el 'Plan País'.

Se establece una condicionalidad horizontal para que la Comisión Europea libere los recursos a los EEMM, en línea con el funcionamiento de los fondos 'Next Generation' para la recuperación y la resiliencia de la UE tras la pandemia del coronavirus. Está condicionalidad horizontal se apoyará en el cumplimiento del acervo comunitario en cuestiones como el respeto a los derechos, libertades y principios del capítulo de derechos fundamentales de la UE.

La PAC contaría con un mínimo de 300.000 millones de euros para 2028-2034 para toda la UE. Es un recorte neto de su presupuesto incluso en términos nominales (es decir, sin tener en cuenta la erosión presupuestaria generada por la inflación), frente a la congelación también nominal del periodo actual. 

Farme Europa ha calculado que se hubiera necesitado 482.500 millones de euros para mantener el presupuesto de la PAC en su nivel de 2020, o 395.000 millones de euros para mantener su nivel de 2027.

Pero las cifras anunciadas, del 22 % en términos nominales y del 30 % en términos reales, comparan la reserva presupuestaria mínima conseguida por el comisario Hansen con la totalidad del presupuesto actual (387.000 millones de euros). Cabe esperar que, al menos en algunos Estados miembros, las inversiones en apoyo a la agricultura y el medio rural superen los mínimos, con lo que el porcentaje de reducción final debería ser al menos algo menor.

En todo caso, esto significaría una mayor subsidiariedad para asignar los fondos según determine su Plan. Quien dice 'subsidiariedad' dice, por un lado, capacidad de adaptar mejor las políticas a las realidades (y presiones) locales, pero también mayores diferencias de tratamiento entre medidas y agricultores en los distintos Estados miembros. Algunos dirán que es una política menos centralizada, otros que es una política cada vez menos común.

Como señala Efeagro: “España dispondrá de 79.900 millones para distribuir entre fondos regionales, pesca y ayudas agrícolas, casi un 20 % menos de lo asignado en el periodo actual; está por ver cuál es el porcentaje exacto de recortes de lo que llegará el campo. En el marco actual, España es el tercer beneficiario de la PAC, con 7.724 millones anuales y 47.700 millones para 2021-2027”.

Otros fondos

Además, se crean un segundo pilar de 450.000 millones dedicado a impulsar a la industria europea —donde se incluye la partida (130.000 millones) destinada al gasto en defensa—, y un tercero dedicado a la acción exterior, que incluye la ayuda humanitaria y a los países candidatos a ingresar en la UE. 

A estas tres patas habría que añadir la destinada al pago de la deuda derivada de los fondos de recuperación de la pandemia y a proporcionar créditos baratos a los Estados miembros.

Nuevos recursos propios

Las cuentas del Gran Capitán de la Comisión incluyen cinco nuevos recursos propios:

1. Un recurso propio basado en el actual Régimen de Comercio de Emisiones (RCDE 1)
2. Un recurso propio basado en el Mecanismo de Ajuste de las Emisiones de Carbono (MCAE)
3. Un recurso propio basado en los aparatos eléctricos y electrónicos no recogidos ("residuos electrónicos")
4. Un recurso propio del impuesto especial sobre el tabaco (TEDOR)
5. Un Recurso Corporativo para Europa (CORE), establecido como una contribución anual a tanto alzado por parte de las grandes empresas que operan y venden en la UE, con un volumen de negocio neto anual superior a 100 millones de euros

Según la propuesta de la Comisión, los cinco nuevos recursos propios deberían introducirse a partir del 1 de enero de 2028. De media, durante el nuevo MFP (2028-2034), la Comisión estima que estos nuevos recursos propios, los ajustes a los recursos propios existentes y otros elementos del paquete de recursos propios generarán unos ingresos de aproximadamente 58.500 millones de euros anuales (a precios de 2025).

No parece que vaya a ser tan fácil. De hecho, entre otros, Alemania encabeza el rechazo al nuevo impuesto a las empresas europeas. 

Las valoraciones del presupuesto, segundo

El proceso negociador se anuncia largo y difícil, entre los Estados miembros primero y entre las dos autoridades presupuestarias a continuación, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo. 

El límite del presupuesto

A pesar de lo limitado del aumento del tamaño presupuestario propuesto, el “Club de los Rácanos” (Alemania, Austria, Finlandia, Dinamarca —aunque no interviene por ostentar la presidencia del Consejo— y Países Bajos), apelación que se ajusta más a la realidad que la muy diplomática apelación de “Club de los Frugales”, ya ha manifestado su oposición. Argumentan que si los presupuestos nacionales están sometidos a una enorme presión, lo mismo tiene que acontecer a nivel europeo.

Por cierto, Francia, cuyo Gobierno a la hora de escribir este artículo acaba de presentar fuertes e impopulares medidas de ahorro presupuestario, no se ha manifestado, pero hay silencios que dicen mucho.

En la negociación del marco financiero actualmente vigente, el resultado final fue un presupuesto menor del propuesto por la Comisión, con recortes en todas las políticas aunque menos en la agraria que en las otras.

Esta propuesta presupuestaria tiene otro talón de Aquiles. Los nuevos recursos propios incluidos por la Comisión en su propuesta no existen hoy en día. En algunos casos incluso, ni siquiera se ha iniciado el proceso legislativo para aprobarlos.

Dos conflictos institucionales

Estamos además ante un primer conflicto institucional de primer orden. Los 'Planes País' y su procedimiento de elaboración y aprobación disminuyen considerablemente la capacidad del Parlamento Europeo de influir y condicionar las políticas comunes. "El Parlamento Europeo no aceptará ninguna reducción de la supervisión parlamentaria y del legítimo control y escrutinio democrático sobre el gasto de la UE o, peor aún, renacionalizar políticas emblemáticas de la Unión", advirtieron en un comunicado conjunto los lideres de las cuatro principales fuerzas políticas europeas: el partido Popular Europeo, los Socialistas y Demócratas, los Liberales y los Verdes.

El segundo conflicto es, sobre todo en los Estados miembros con estructura más o menos federalizada, entre las regiones y los gobiernos centrales, ya que los 'Planes País' representan un reforzamiento del poder central nacional frente a las competencias de las regiones. 

Serafín Pazos-Vidal plantea incluso "un riesgo de 'reforma constitucional encubierta' para el Estado autonómico en España".

Los ganadores y los perdedores

En una buena síntesis de la situación, la revista Politico ha destacado quienes son los ganadores y los perdedores de esta propuesta de perspectivas financieras. 

Entre los perdedores destacan ante todo los agricultores; los productores de tabaco y el medioambiente, ya que las ONG ecologistas creen que el proyecto de nuevo presupuesto de Bruselas acabará con la financiación sostenible en la UE, incluyendo el Programa Life.

Entre los ganadores, ubican a las regiones del Este europeo, en especial a las que bordean Ucrania, Rusia y Bielorrusia; la propia Ucrania, que vería consolidada y reforzada su ayuda para la reconstrucción; las grandes industrias consumidores de energía eléctrica; las empresas de tecnología digital y las de la industria de la defensa. 

En esta Europa de la defensa, para conseguir la autonomía estratégica y la seguridad de Europa parece que no importa en esta propuesta la autonomía alimentaria.  

La condicionalidad del Estado de Derecho

En su propuesta, la Comisión insiste en que los principios del Estado de Derecho y la Carta de los Derechos Fundamentales son innegociables. El Reglamento sobre la Condicionalidad del Estado de Derecho seguirá aplicándose a la totalidad del presupuesto de la UE. 

Los 'Planes País' deberán reforzar, insiste la Comisión, el vínculo entre las recomendaciones del Informe sobre el Estado de Derecho y el apoyo financiero. En caso de que un Estado miembro pierda fondos debido a infracciones persistentes del Estado de Derecho o la Carta de los Derechos Fundamentales, estos estarán disponibles para su uso en programas de gestión directa o indirecta, en particular aquellos que contribuyan a apoyar la democracia europea, la sociedad civil, los valores de la Unión o la lucha contra la corrupción.

El Estado miembro pierde dotación presupuestaria, pero ¿qué pasa con el beneficiario final, el agricultor? En otras palabras ¿puede un agricultor perder parte de sus ayudas porque el Estado miembro no respeta el Estado de Derecho? 

Muchos ya me han hecho la pregunta y, por una vez, he sido capaz de dar una respuesta clara y contundente. Estando la política agraria inscrita en el Tratado fundacional, su gasto es considerado como “gasto obligatorio”. Si el Estado miembro es sancionado, deberá sustituir la financiación com unitaria con financiación nacional (o regional si el incumplimiento es debido a una autoridad regional).

Los principales cambios propuestos para la PAC, tercero

Como ya hemos señalado, la propuesta integra las intervenciones de la nueva PAC en el 'Plan País'. Desaparece la estructura de la PAC construida sobre el primer y el segundo pilar y sobre los fondos FEAGA y FEADER. 

La lista de las intervenciones recoge a los siguientes pagos:

• Los degresivos por hectárea y los asociados a la renta 
• Los acoplados, cuyo límite pasa del 13 % al 20 % de los pagos totales, pudiéndose añadir hasta un 5 % para ciertos sectores o zonas sensibles
• El específico al cultivo algodón
• El pago para pequeños agricultores, con un nuevo límite a 3.000 euros por explotación
• Por limitaciones naturales y otras limitaciones específicas de la zona
• Por el apoyo para las desventajas derivadas de determinados requisitos obligatorios
• Por acciones agroambientales y climáticas. Se fusionan los actuales ecorregímenes con las ayudas medioambientales nacidas de la reforma Mac Sharry de 1992
• Por el apoyo a herramientas de gestión de riesgos
• Por las Inversiones para agricultores y silvicultores
• Por apoyo a la creación de jóvenes agricultores, nuevos agricultores, empresas rurales y nuevas empresas, y al desarrollo de pequeñas explotaciones agrícolas
• Por el apoyo a los servicios de ayuda a las explotaciones agrícolas
• Por la iniciativa LEADER
• Por el apoyo al intercambio de conocimientos y a la innovación en la agricultura, la silvicultura y las zonas rurales 
• Por las iniciativas de cooperación territorial y local
• Por las intervenciones en las regiones ultraperiféricas
• Por el programa escolar para promover el consumo de frutas y hortalizas y productos lácteos
• Por las intervenciones en los sectores de frutas y hortalizas, aceite de oliva y aceitunas de mesa, sector vitivinícola, apicultura y lúpulo

La cuantía prevista para la reserva de crisis será de 6.300 millones de euros, que duplica la cantidad de la reserva actual.

La condicionalidad ambiental

Los ministros de Agricultura y la mayoría de los sindicatos agrícolas han criticado la naturaleza compleja o excesivamente restrictiva de la mayoría de las "buenas condiciones agroambientales" de la PAC 2023-2027. Obtuvieron derogaciones y flexibilizaciones durante este período. 

Para la PAC posterior a 2027, el concepto mismo de "Buenas Prácticas Agrarias y Medioambientales (BCAM)" desaparece, pasando a denominarse "Gestión de la Explotación" (Farm Stewardship).

La Comisión ya no desea asumir la responsabilidad de estas normas de condicionalidad, que delega en los Estados miembros (ya estaban definidas a nivel nacional, lo que supone una transferencia de responsabilidad en lugar de un mayor uso de la subsidiariedad).

Además, elimina dos normas especialmente criticadas: la relativa al mantenimiento de los pastos permanentes fuera de las zonas Natura 2000 (la condicionalidad no ha logrado preservarlos eficazmente, PAC tras PAC) y la relativa a la infraestructura agroecológica (que estuvo especialmente en el punto de mira durante las protestas de 2024). 

Se pretende reforzar el carácter incentivador del resto de la arquitectura ambiental para los agricultores, en particular eliminando el requisito de limitar los pagos a la compensación por lucro cesante.

Pagos diferenciados

Los pagos podrán diferenciarse entre tipos de agricultores de acuerdo a criterios objetivos y no discriminatorios con el fin de apoyar a los agricultores más necesitados, en particular jóvenes y nuevos agricultores, mujeres, pequeños, explotaciones familiares, explotaciones mixtas (agricultura + ganadería) o explotaciones en zonas con limitaciones naturales u otras dificultades específicas. 

Cuando se haga esta diferenciación, podrán tomar la forma de un pago fijo por explotación, sustituyendo total o parcialmente los pagos por hectárea. Podrán seguir existiendo regiones en base también a criterios objetivos y no discriminatorios.

La selectividad en las ayudas

Por un lado, la Comisión propone una degresividad obligatoria y reforzada: a partir de 20.000 euros de ayuda (reducción del 25 % de las ayudas entre 20.000 y 50.000 euros, reducción del 50 % entre 50.000 y 75.000 euros, y del 75 % entre 75.000 y 100.000 euros), con un techo de 100.000 euros por explotación. 

Por otro, se potencia la figura actual del “agricultor activo”. Los Estados miembros deberán asegurar que los pagos se dirigen principalmente hacia agricultores que ejercen la actividad agraria y contribuyen activamente a la seguridad alimentaria. Pero los pequeños agricultores, también deberán ser considerados agricultores aunque no sea su actividad principal siempre que tengan una actividad mínima.

La propuesta incluye también que para 2032, los agricultores con edad superior a la de jubilación no podrán recibir esta ayuda.

Las valoraciones de los cambios propuestos para la PAC, cuarto

La desaparición de la estructura tradicional de la PAC, desde el Agenda 2000, en dos pilares resuelve de lleno por la puerta trasera el histórico debate sobre la cofinanciación de la PAC. 

Ya hoy en día, la posibilidad de una cofinanciación nacional era la principal característica diferenciadora entre los dos pilares. Según nuestro entender de los textos presentados, todas las intervenciones autorizadas pueden ser cofinanciadas, con especial énfasis en todas las comunicadas a la Organización Mundial del Comercio como ayudas enmarcadas en la Caja Verde del Acuerdo de Marrakech.

Son las intervenciones herederas de las históricas medidas de desarrollo rural y de muchas de las ayudas directas a los agricultores. Si no distorsionan, o lo hacen mínimamente, el comercio internacional, tampoco representan una distorsión de la competencia que pueda poner en peligro el mercado único europeo.

No vamos a insistir sobre la valoración de la propuesta. Ha conseguido la difícil cuadratura del círculo, el poner de acuerdo en su rechazo frontal tanto del COPA-COGECA como de la Vía Campesina: de todas organizaciones profesionales agrarias, del colectivo 'Por Otra PAC' y de las organizaciones ecologistas; del Parlamento Europeo y de la gran mayoría de los Estados miembros.

En un momento en el que la unidad europea es más necesaria que nunca, en el que nuestro continente está confrontado a grandes retos estratégicos, geopolíticos, económicos y ecológicos, la propuesta de la Comisión debilita la 'C' de 'Común'. 

La Comisión no tiene los medios jurídicos, humanos y técnicos para asegurar la convergencia europea de los 'Planes País' y su sinergia. Ya lo estamos viendo a nuestra pequeña escala en el caso de los PEPAC, da pavor pensar lo que pasaría con los 'Planes País'.

Una reforma incompatible con los plazos, quinto

La Comisión considera que esta nueva PAC se aplicaría a partir del 1 de enero del 2028. Esto es absolutamente imposible. 

Las etapas que nos quedan por recorrer son las siguientes. Pueden no ser sucesivas y algunas empezar antes que las anteriores acaben, pero incluso así no llegamos.

• Negociación y acuerdo sobre el Marco Financiero
• Negociación y acuerdo sobre los reglamentos sectoriales
• Aprobación formal de los reglamentos del Consejo y del Parlamento Europeo
• Aprobación de los actos delegados y de ejecución, por parte de la Comisión
• Aprobación por la Comisión de una guía de recomendaciones para la aplicación de la PAC en cada Estado Miembro, basadas en alcanzar unos ingresos justos para los agricultores y ganaderos, mejorar el atractivo del sector para facilitar el relevo generacional, cuestiones ambientales relacionadas con la actividad agraria, mejorar la adaptación del sector ante crisis y riesgos y acelerar la digitalización y la innovación del sector
• Preparación del 'Plan País', incluyendo el análisis ex ante de la situación en todos los sectores, las propuestas de objetivos y de indicadores, la negociación con las comunidades autónomas y la consulta de la sociedad civil
• La negociación del 'Plan País' con la Comisión 
• La aprobación de los textos legales españoles correspondientes
• La aprobación de los textos autonómicos correspondientes

Ya hemos señalado que el PEPAC 2023-2027 ha sido tomado como modelo para su generalización como 'Plan País'. A pesar de que el PEPAC solo cubría al sector agrario y al mundo rural, en un intento de hacer las cosas con rigor, los funcionarios responsables tanto en el Ministerio de Agricultura como en las correspondientes Consejerías autonómicas acabaron agotados física y mentalmente. 

Ello no impidió que distintas organizaciones se quejaran del carácter más formal que real de las consultas públicas realizadas, y que la colaboración entre los distintos Ministerios y las diferentes Consejerías no estuviera exenta de tensiones.

Suponiendo que lo esencial de la propuesta siga para adelante y que tengamos 'Planes País', la pregunta es entonces qué va a pasar en 2028. 

La primera incógnita es saber qué reglas se aplicarán: ¿las vigentes, las caducas, las pendientes de aprobar? 

La segunda es si prolongaran las medidas de la PAC actual, pero con qué presupuesto: ¿el anterior o el recortado?