Soberanía alimentaria y agricultura familiar: dos conceptos, dos leyes

La Ley de Orientación para la soberanía alimentaria y el relevo generacional fue publicada el pasado 25 de marzo en el Diario Oficial de la República Francesa. En España, ese mismo mes, el 3 de marzo, comenzó el procedimiento de consulta pública previa de la que será la futura Ley de Agricultura Familiar. 

Cuando esta última sea finalmente aprobada, para lo que todavía queda un largo proceso, ambas leyes compartirán, al menos, estar inspiradas en dos conceptos de gran trascendencia y profundamente debatidos en el sector agrario: la soberanía alimentaria y la agricultura familiar.

Como ocurre a veces en la literatura de ficción, en donde no se sabe muy bien si es el título la fuente de inspiración para escribir la novela o si es el contenido de la obra la que inspira el título, con las leyes también ocurre algo parecido. 

Los títulos de las leyes tienen su propia trascendencia, como es el caso de las dos leyes que nos ocupan. La francesa ya una realidad, y la española, un proyecto que comienza su andadura.

La Ley de orientación para la soberanía alimentaria y el relevo generacional en agricultura

La intención inicial del Gobierno francés, en 2023, consistía en abordar, de manera ambiciosa, el problema del relevo generacional en el sector agrario francés. Las protestas y movilizaciones del sector agrario, que se extendieron ese año por todo el país, provocaron un giro del guion en el contenido de la Ley, introduciendo el concepto de 'soberanía alimentaria' y elevando a la política agraria al máximo nivel de prioridad nacional. Tan solo un año antes, el Ministerio de Agricultura había incorporado en su denominación el término soberanía agroalimentaria.

Con todo, el texto aprobado es, sobre todo, una ley cuyo objeto principal es la incorporación de agricultores y la transmisión de explotaciones, que se vincula al concepto de soberanía alimentaria, en base a la lógica de que la seguridad alimentaria solo podrá garantizarse si hay agricultores.

El concepto de soberanía alimentaria sobre el que pivota la Ley deriva del acuñado por primera vez por Vía Campesina en 1996, como respuesta al movimiento de globalización que tenía entonces sus comienzos con la creación, un año antes, de la Organización Mundial de Comercio (OMC). 

Sin embargo, en la definición que recoge la Ley prima la proyección de Francia como potencia agrícola para satisfacer sus necesidades internas de consumo y también para apoyar a la exportación y así contribuir a la seguridad alimentaria mundial, en sintonía con las demandas de la FNSA: 

"La soberanía alimentaria se define como el mantenimiento y desarrollo de la capacidad de la nación para producir, procesar y distribuir los productos agrícolas y los alimentos necesarios para que toda la población tenga acceso a una dieta sana, y apoyar las capacidades de exportación que contribuyen a la seguridad alimentaria mundial”.

Desaparecen así las referencias de la definición original de Vía Campesina a los derechos de los pueblos, en contraposición a las demandas de los mercados y las corporaciones, para gran disgusto de las organizaciones identificadas con el concepto original, como la Coordinadora Rural.

Prioridad al abastecimiento nacional y reducir la dependencia de las importaciones

Explicado de una manera muy sucinta, la Ley establece la necesidad de proteger a los agricultores de la competencia desleal, de las importaciones de terceros países, apoyando las capacidades de exportación y disminuyendo la dependencia de las importaciones, dando prioridad al abastecimiento nacional. 

En este mismo sentido, la Ley recoge que es necesario garantizar el respeto al principio de reciprocidad en los acuerdos con terceros países, que Francia debe alcanzar la autosuficiencia proteica en 2050 (con un objetivo de alcanzar un 10 % de la SAU de leguminosas en 2030) y la soberanía en el sector de las frutas y hortalizas.

La descripción se completaría con la necesidad de garantizar una remuneración justa de los agricultores, buscando un equilibrio de las relaciones comerciales, mediante un mejor reparto del valor añadido de los productos y un compromiso de no prohibir productos fitosanitarios autorizados por la UE, cuando no haya soluciones efectivas, otra de las grandes reivindicaciones sectoriales durante las protestas.

Instalación de agricultores y traspaso de explotaciones

Con respecto al verdadero propósito de la Ley, se apuesta por “perpetuar el modelo de agricultura familiar”, con el objetivo de contar en 2035 con, al menos, 400.000-500.000 agricultores; se trataría de romper la tendencia a la disminución del número de explotaciones, para que la cifra actual, 416.000, se mantenga o se incremente.

Para ello se fija el objetivo de controlar el tamaño de las explotaciones, reformar el régimen fiscal de las incorporaciones y traspasos, y establecer una instalación que permita identificar a quienes están próximos a la edad de jubilación, al menos cinco años antes, para “dirigir” el traspaso al nuevo titular. 

Un desafío de primer orden, detrás del cual se encuentra el declive demográfico que sufren el país y Europa, y que puede justificar que la Ley no ponga el énfasis en los jóvenes, sino, de una forma más amplia, en las incorporaciones.

La Ley dedica también un amplio apartado a las políticas públicas de educación, investigación, innovación e inserción profesional, por su contribución al fomento de la instalación de agricultores y a la simplificación de la actividad agraria, recogiendo las reivindicaciones que afloraron en el transcurso de las protestas agrarias.

La Ley ha tenido la virtud de la oportunidad. Algunas de sus propuestas más señaladas han sido recogidas en la comunicación de la Comisión Europea Visión para el Futuro de la Agricultura y la Alimentación. Me refiero concretamente a la garantía del principio de reciprocidad en los acuerdos comerciales, el fomento de la autosuficiencia proteica, la referencia a la prohibición de los productos fitosanitarios cuando no hay alternativas, la remuneración justa a los agricultores, el reparto de valor a lo largo de la cadena y el plan estratégico ganadero.

En todo caso, el texto tiene muchos tintes proteccionistas. Aunque el legislador se cuida de mencionar el respeto a la normativa de la Unión Europea y a las normas internacionales, Francia tiene muy claro que el superávit comercial lo tiene en las exportaciones a terceros países, mientras que déficit lo tiene con los países de la Unión Europea. 

Así, plantea un plan estratégico para incrementar la producción de frutas y hortalizas, uno de los sectores en los que la balanza comercial francesa es más deficitaria, en parte, por las exportaciones españolas hacia el que es nuestro segundo mercado de exportación más importante.

Por lo demás, está por ver cómo se llevan a la práctica los principios recogidos en la Ley, más allá de sus enunciados. En el contexto actual de la guerra comercial desatada por la Administración Trump, la respuesta desde la Unión Europea debe ser potenciar el Mercado Único, removiendo las barreras internas que impiden que alcance todo su potencial. 

Aunque se cuiden mucho las palabras, cuando Francia habla de soberanía alimentaria no se refiera a la europea, sino a reducir las importaciones de todo lo que venga desde fuera de las fronteras del hexágono.

Una ley de agricultura familiar

Como sucede con la soberanía alimentaria, no hay una definición precisa del concepto de agricultura familiar, aunque si una coincidencia general sobre los principios en los que se basa.

Así, el concepto de agricultura o explotación familiar se basaría en tres pilares: la titularidad, la gestión y la mano de obra familiar. 

En la explotación familiar tradicional el titular sería una persona física que toma todas las decisiones concernientes a su gestión y que aporta, solo o con la ayuda de otros miembros de la familia, la mayor parte de la mano de obra, contratando trabajo asalariado sólo excepcionalmente y de manera estacional.

La agricultura familiar como concepto desapareció del marco legal español a principios de los años 80, en pleno proceso de transformación de las estructuras agrarias de nuestro país. La última gran “ley agraria” que continúa en vigor, aunque con poca utilidad práctica, la Ley 19/1995, de modernización de las explotaciones agrarias, supuso la superación del concepto de agricultura familiar para extender su aplicación a todas las explotaciones agrarias, estableciendo una categorización que permitiera a los poderes públicos concentrar sus apoyos a las explotaciones en función de la dedicación, profesional o a título principal, de su titular.

El Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ha iniciado el procedimiento de consulta previo a la elaboración del texto de la futura ley, cuyo nombre es lo que más claro ha quedado establecido, aunque el documento publicado apunta cuál podría ser su contenido. 

Así, se trataría de definir el modelo de agricultura familiar, promoverlo y priorizarlo en la percepción de ayudas y apoyar el relevo generacional. 

El documento también se propone actualizar la Ley 19/1995 y abordar el problema de las zonas de alto valor agrícola con la instalación de fuentes de energía renovable, en un guiño a la polémica suscitada por el empleo de superficies agrícolas para instalar placas solares. 

La tramitación de la Ley tendrá que sortear algunas dificultades

La primera tiene que ver con las cuestiones competenciales. Constitucionalmente, la Agricultura es competencia de las comunidades autónomas que, en muchos casos, han legislado a través de sus parlamentos sobre materias muy similares. La competencia estatal sobre ordenación de la economía, al menos en el pasado, dificultó al Estado legislar en un ámbito de este tipo.

La segunda tiene que ver con el momento. Igual que decíamos antes que la Ley francesa ha logrado trasladar parte de su lenguaje a la Visión sobre el Futuro de la Agricultura y la Alimentación, en el caso de la española se tramitará prácticamente en paralelo con la Reforma de la PAC post 2028. 

Dependiendo de cómo transcurran los tiempos, esto puede ser una ventaja o un inconveniente. Ventaja, si con ello se logra alimentar con nuestras prioridades políticas el debate sobre la reforma de la PAC. Inconveniente si la PAC que se apruebe obliga a rectificar determinados aspectos de una Ley eventualmente aprobada, que dejen algunos apartados superados por la normativa comunitaria.

Es cierto que, en nuestro país, no disponemos de una norma que establezca las bases de la política agroalimentaria en su más amplio sentido, de manera que, en su defecto, la política se conforma por la agregación de las normas de la PAC, el resto de normativa comunitaria y la normativa nacional. La Ley de Agricultura Familiar podría ser la ocasión de tener esa norma que establezca los principios básicos de la actividad agraria en España, siempre que su alcance vaya más allá del concepto de agricultura familiar.

Y es que, desde hace ya mucho tiempo, la agricultura española no se explica solamente con el modelo de agricultura familiar. La mano de obra familiar, que es una de las bases de la agricultura familiar, es cada vez menos frecuente en las explotaciones. Así, con datos de 2020, la mano de obra familiar en las explotaciones agrarias representa solamente el 13,7 % del total, habiéndose reducido en un 49,8 % en los últimos diez años. 

La mano de obra aportada por el titular de la explotación todavía sigue siendo importante, representa el 37,4 %, pero también se ha reducido en los últimos diez años, un 3,7 %. 

Por el contrario, la mano de obra asalariada representa el 48,9 % del total de la mano de obra, con un incremento del 16,1 % en los últimos diez años .

Tomando datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) del INE, que engloba no solo al sector agrario sino también al forestal y pesquero, la mano de obra asalariada sería aún mayor, el 63,6 %.

Lo cierto es que la agricultura española ha cambiado mucho, social y tecnológicamente. En los años setenta y ochenta, la agricultura familiar representaba, con toda la probabilidad, el modelo predominante de explotación. En estos momentos, si algo caracteriza a los modelos de explotaciones agrarias en nuestro país es la diversidad; nunca habían sido tan diversos. 

Es muy posible que una explotación sea familiar como la entendemos, una explotación “conyugal”, como se cita en el libro de Una agricultura sin agricultores; pero también es cierto que ese concepto es cada día menos frecuente, ya sea porque uno de los cónyuges tiene otra ocupación y la economía de la explotación es una parte más de los ingresos, o ya sea porque las parejas son menos frecuentes y estables.

La siguiente cita pertenece al libro Una agricultura sin agricultores (2022), escrito por François Purseigle y Bertrand Hervieu, que analiza en profundidad la crisis de la agricultura familiar en Francia:

“La Francia de las pequeñas explotaciones familiares, cuyo modelo se generalizó bajo la Tercera y la Cuarta Repúblicas, sobrevivió perfectamente bajo el proyecto modernizador de la Quinta República. La ósmosis entre la vida conyugal y la vida profesional constituyó el núcleo de este proyecto. Esta intrincada relación ha tenido un efecto tan profundo en la forma de gestionar las explotaciones agrícolas francesas que incluso ha dado lugar a la idea de que la agricultura sólo puede ser una actividad familiar. Sin embargo, hoy en día el 80 % de las mujeres (o maridos) de los jefes de explotación no trabajan en la explotación. Estamos asistiendo al fin de la agricultura conyugal. Y aunque la agricultura francesa sigue siendo una actividad familiar, ahora pende de un hilo: el de un jefe de explotación que a menudo trabaja solo o con empleados y socios no familiares”.

En la edición española, editada por Cajamar, se recoge un epílogo de recomendable lectura escrito por Eduardo Moyano, que no solo describe el contenido del libro, sino que hace también referencias y paralelismos muy valiosos sobre la agricultura familiar en España.

La agricultura familiar forma todavía parte de un “imaginario colectivo”, menos intenso en España que en Francia, pero que ya no representaría al “núcleo duro” de la agricultura como sí que lo representó si nos retrotraemos a los años 70.

Por buscar una analogía normativa, las explotaciones de titularidad compartida serían el concepto más cercano que pudiéramos tener a una explotación familiar formada por una pareja. Pues bien, el número de explotaciones registradas en España es de tan solo 1.415.

Seguramente serán muchas más, que no se hayan registrado por diferentes motivos, pero nos da una idea de que este modelo es muy posible que no sea predominante.

Una pequeña conclusión

La soberanía alimentaria y la agricultura familiar son todavía conceptos lo suficientemente potentes desde el punto de vista de política agraria, como para que los gobiernos los empleen para elaborar leyes de gran calado político, aunque, en ocasiones, su alcance real se encuentre con las limitaciones de la realidad del propio sector agrario y del marco legal en el que se tienen que desenvolver las normas, el internacional, el comunitario y, en el caso español, el derivado del reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

En Francia, en donde, por razones sociales, la agricultura es capaz de ocupar los primeros niveles del debate político, la soberanía alimentaria ha sido el concepto compartido por Gobierno y organizaciones sindicales para elaborar la Ley recién publicada.

En España, el concepto de agricultura familiar todavía goza del apoyo de una parte de las organizaciones sindicales, a pesar de que el término hace mucho que perdió la relevancia que tuvo. 

En todo caso, si partiendo de este concepto, aunque sea con cierto aire de revival o, si se me permite, “ochentero”, se consigue una buena ley para el sector y el país, bienvenida sea, porque falta hace.