Los productores europeos de frutas y hortalizas ante la propuesta de nueva PAC de la Comisión

1. Introducción: el contexto general de la propuesta de la Comisión

La Comisión Europea ha presentado sus propuestas de perspectivas financieras y de políticas europeas para el periodo 2028-2034.

La propuesta es modesta presupuestariamente. Suma 1,98 billones de euros —es decir, 1.980.060 millones de euros en términos corrientes, 1,76 billones en términos constantes con un deflactor del 2 %— para los 7 años. Pero en términos relativos solo representa el 1,26 % de la Renta Nacional Bruta de la UE-27, lo que supone un pequeño incremento respecto al actual periodo 21-27 (1,13 %); pero especialmente modesto si tenemos en cuenta que la mayor parte de este incremento deberá ir a devolver fondos e intereses de Next Generation, quedando sin ellos el presupuesto en el 1,15 % de la RNB.

Según las propias palabras utilizadas por la Comisión en sus explicaciones, las prioridades de gasto declaradas se orientan hacia: 

• La defensa y seguridad
• La resiliencia
• La transformación digital
• La transición ecológica
• La competitividad
• La cohesión territorial
• Y el desarrollo sostenible

Se propone un rediseño profundo del presupuesto: simplificar los fondos, condicionar los pagos a objetivos concretos, y centralizar la ejecución a través de las capitales nacionales. 

Como señala Ignacio Atance, el gran cambio propuesto por la Comisión no reside tanto en el tamaño del presupuesto, o incluso en el contenido de la PAC, sino en su gobernanza.

La Comisión propone que gran parte del presupuesto se asigne a los 'Planes Nacionales' (National & Regional Partnership Plans), un sobre nacional preasignado por Estado miembro que sumaría 865.000 millones de euros (de los cuales, para España son 88.100 millones de euros, 10,2 % del total), y que dentro de estos Planes se ubiquen las medidas de la PAC.

Nos proponemos analizar el impacto previsible que esta propuesta, tal y como está formulada, debería tener sobre el sector europeo de las frutas y hortalizas.

Para ello, abordamos: 

• Parte 2: el diagnóstico que hizo la propia Comisión en 1995
• Parte 3: el instrumento principal elegido
• Parte 4: los resultados observables de esta política
• Parte 5: la evolución del presupuesto europeo específico para el sector
• Y parte 6: planteamos unas conclusiones provisionales

A continuación: 

• Parte 7: presentamos la nueva propuesta de la Comisión, para poder
• Parte 8: analizar en qué medida permite alcanzar los objetivos perseguidos

Y, por último, concluimos planteando una propuesta alternativa.  

2. El diagnóstico de 1995

El análisis del sector europeo de las frutas y hortalizas realizado en 1995, que sirvió de base para el cambio completo de la reglamentación europea para las frutas y hortalizas, fue particularmente innovador, como lo fueron las propuestas realizadas.

Anticipándose a los debates actuales, la Comisión concluyó que los productores se enfrentaban a una cadena alimentaria particularmente desequilibrada al tratarse, como regla general, de productos perecederos con una corta vida comercial.

Para conseguir avanzar hacia una cadena alimentaria creadora de valor, era necesario estimular y reforzar la organización de los productores para avanzar hacia una mejor adaptación en cantidad y calidad de la oferta a la demanda, para mejorar la calidad de los productos, para impulsar métodos de cultivos más respetuosos del medio ambiente y promover la investigación y la innovación.

Los miembros de las organizaciones de productores de frutas y hortalizas (OPFH) tienen la obligación de comercializar a través de su organización —con contadas excepciones— la totalidad de su producción de los productos trabajados por la OP. 

Este volumen de la producción comercializada (VPC) desempeña un gran papel, como veremos más adelante, en la financiación comunitaria de sus actividades.

Estas particularidades marcan una gran diferencia con otras formas de organización de la producción también reconocidas por la reglamentación europeas. En el sector lácteo, la Comisión llamó por el mismo nombre de "organización de productores" otras entidades que no son obligatoriamente empresas de comercialización.

Esta no es una diferencia semántica ya que, como señalo la Corte de Justicia Europa en su sentencia conocida como el "Caso Endibias", esta diferenciación tiene gran importancia para definir la magnitud de la excepción a la aplicación del Derecho de la Competencia.

En mi informe del 2018 para el Parlamento Europeo, para evitar esta confusión, propuse sin éxito diferenciar en el texto del reglamento comunitario relativo a los mercados agrarios, las OP comerciales de las OP de negociación.

3. Programas y fondos operativos

El instrumento esencial del que disponen las organizaciones de productores de frutas y hortalizas (OPFH) son los programas operativos, que son desarrollados por los fondos operativos.

Los objetivos fundamentales, marcados por la legislación comunitaria, son los siguientes:

• La planificación y mejora de la producción. Uno de los pilares de los fondos operativos es la capacidad de las OPFH para planificar la producción de forma eficiente, adecuándola a las necesidades del mercado en términos de cantidad, variedad y calidad. Este objetivo promueve una producción más regular, estable y ajustada a la demanda, limitando los excedentes y mejorando la organización del trabajo en campo.
• La mejora de la calidad. Los fondos operativos permiten financiar actuaciones destinadas a incrementar la calidad de las frutas y hortalizas, desde mejoras en las técnicas de cultivo hasta inversiones en procesos de clasificación, calibrado y acondicionamiento. También incluyen iniciativas para reforzar la seguridad alimentaria, la trazabilidad y el cumplimiento de estándares de calidad nacionales y europeos
• El aumento del valor añadido y la mejora de la comercialización. El sector hortofrutícola es especialmente sensible a la competencia y a la presión de precios. Por ello, estos fondos apoyan inversiones orientadas a añadir valor al producto —como el envasado innovador o pequeñas transformaciones— y acciones de promoción y apertura de nuevos mercados. El objetivo es reforzar la posición comercial de los productores y mejorar su capacidad negociadora frente a intermediarios y distribuidores.
• El compromiso con el medioambiente. La sostenibilidad es uno de los ejes centrales de la Política Agraria Común. Por ese motivo, una parte significativa de los fondos operativos debe destinarse a medidas medioambientales, como la reducción del uso de fitosanitarios, la mejora de la eficiencia hídrica, la protección de la biodiversidad o la implantación de técnicas de cultivo más sostenibles. Estas acciones buscan el promover el equilibrio entre rentabilidad económica y el respeto al medio ambiente.
• La prevención y gestión de crisis. El sector hortofrutícola está expuesto a fuertes oscilaciones de precios y a episodios climáticos extremos. Para afrontar estas situaciones, los fondos operativos contemplan mecanismos de prevención y gestión de crisis, que incluyen retiradas de producto, cosecha en verde, seguros de cosecha o medidas destinadas a estabilizar el mercado en momentos de perturbación
• El Impulso a la innovación y al conocimiento. La competitividad futura del sector depende de su capacidad para innovar. Por ello, los programas operativos deben reservar parte de su presupuesto para investigación, desarrollo e innovación, fomentando nuevas tecnologías, sistemas de producción de precisión, digitalización o proyectos de experimentación agronómica.

La PAC actualmente vigente (2023–2027) ha acrecentado aún más las obligaciones medioambientales a las que están obligados en su diseño los fondos operativos, para poder beneficiarse del apoyo comunitaria; una ecocondicionalidad reforzada en línea con el Pacto Verde Europeo. Deben alcanzar el 15 % del gasto total del fondo, a los que hay que sumar un 2 % para la investigación.

4. El resultado de la política

Según consta los últimos datos que constan en la propia página web de la Comisión, en 2020 la UE-27 contaba con 1.573 organizaciones de productores (OP) y 31 organizaciones de productores transnacionales (58 en el año 2024).

Su número decrece desde el máximo alcanzado en 2017. También decrece el número de agricultores miembros de las organizaciones, como consta en el informe anual al respecto, correspondiente al año 2022, el último que he encontrado en la web de la Comisión.

¿Quiere esto decir que también ha disminuido la relevancia del instrumento? La respuesta a esta legítima pregunta es negativa. 

En efecto, el valor de la producción comercializada por estas organizaciones no ha dejado de aumentar año tras año, hasta alcanzar los 31.444 millones de euros en el año 2022.

5. La distribución de las medidas

El conocer cuál es la importancia de las distintas medidas que conforman la actividad de los fondos operativos, es de gran interés. Disponemos en la ya mencionada página web de la Comisión de la información para el año 2022.

Las cuatro partidas principales son: 

• La planificación de la producción
• La mejora de la calidad del producto
• La mejora de la comercialización
• Y las medidas agroambientales

Lejos detrás aparecen la gestión de crisis (menos del 5 %); las actividades de promoción y un simbólico porcentaje para la financiación de la investigación.

La distribución por Estados miembros

La web de la Comisión también informa de la distribución del número de OPFH por Estados miembros, esta vez para el año 2024.

Se observa una distribución muy desigual del número de organizaciones por Estados miembros. Pero no he encontrado información reciente sobre el porcentaje de la producción de frutas y hortalizas comercializadas por las OPFH en cada Estado miembro.

El único dato encontrado se encuentra en la síntesis de los informes de evaluación de los Estados miembros sobre sus estrategias nacionales para programas operativos sostenibles en el sector hortofrutícola (2013-2018), encargada por la Comisión.

Se confirma que este desarrollo es muy desigual entre Estados miembros. Estas diferencias no se explican solo por la importancia relativa del sector de frutas y hortalizas en su producción agraria. 

Grandes Estados productores, como Países Bajos, Polonia o Portugal, se encuentran por debajo de la media comunitaria; y otros Estados con menores producciones, como Dinamarca, están por arriba. Intervienen también, y entre otros, tradiciones históricas y culturales.

Las OP y AOP transnacionales

Los agricultores y las organizaciones de productores de distintos Estados miembro pueden agruparse para formar organizaciones y asociaciones de productores transnacionales. 

En estos casos, el reconocimiento lo otorga el Estado miembro donde la organización de productores tiene su sede. La sede debe estar en un Estado miembro donde cuente con un número significativo de miembros u organizaciones miembros, o un volumen significativo de producción comercializable. 

En 2024 existían 58 organizaciones de productores multinacionales reconocidas —o sus asociaciones— en la Unión Europea.

El presupuesto específico para las frutas y hortalizas

No existe en la actualidad techo presupuestario para el apoyo comunitario a los fondos operativos del sector de las frutas y hortalizas. 

Esto no quiere decir que no haya limitaciones a este desembolso y que el gasto esté libre de todo control. 

Las dos reglas generales que se aplican son: 

• Un tope en función del valor de producción comercializada. La ayuda no puede exceder, como regla general, el 4,1 % del valor de la producción comercializada (VPC) por la organización.
• La financiación comunitaria está limitada también a la aportación directa que la propia OP realiza al Fondo Operativo, siguiendo el principio de “un euro público por cada euro privado”.

Según un estudio de la Comisión Europea, el gasto total para los programas operativos de las OP creció un 20 % entre 2013 y 2018, hasta alcanzar en aquel año los 1.574 millones de euros. 

No he encontrado en esta búsqueda de urgencia cifras públicas que den un reciente presupuesto total anual para toda la Unión Europea de lo invertido en los programas operativos de las OPFH.

En el caso español, para el año 2022, España solicitó 327 millones € para estos programas. En 2023, la solicitud subió a 347 millones €; para 2024, la petición fue de 350,7 millones €  y 391 millones € para el 2025.

Estas solicitudes son la suma de las necesidades presupuestarias de cada OPFH, una vez aprobados los programas operativos plurianuales y asegurado la contribución de sus socios.

Es decir, año tras año, el sector hortofrutícola español está siendo capaz de movilizar, y utilizar, fondos propios y europeos para mejorar la calidad intrínseca de sus productos, su comercialización y sus prácticas de cultivo haciéndolas más favorables para el medioambiente.

Unas primeras conclusiones

El sector de las frutas y hortalizas europeo dispone de un instrumento especifico desde la década de los 90, instrumento cuya generalización —opcional para los Estados miembros— es posible en la PAC actualmente vigente. 

Un análisis, ciertamente rápido, del resumen de la implementación de los 28 Planes Estratégicos de la PAC en marcha en 2023-24 lleva a concluir que esta disposición facultativa ha sido poco desarrollada.

El instrumento está desarrollándose año tras año en el sector de las frutas y hortalizas, aunque con notables diferencias entre Estados miembros, incluso entre grandes Estados productores.

La propuesta de la Comisión

Como ya hemos señalado al principio, la propuesta de la Comisión integra dentro de estos “Planes nacionales y regionales” las medidas de la PAC, incluidas las llamadas “intervenciones sectoriales”, entre las cuales se encuentran el apoyo a los fondos operativos de OPFH.

Como no figura, en toda lógica, en la lista de medidas de “apoyo a la renta de los agricultores”, el apoyo a las OPFH no se incluye por lo tanto en aquellas medidas que tienen al menos garantizado un presupuesto, aunque se suponga que este sea menor del desembolso presupuestario actual.

Todo dependerá por lo tanto de las decisiones y los equilibrios políticos y presupuestarios que hagan cada Estado miembro.

El análisis ex ante de la propuesta

Con los elementos con que contamos, se pueden ya sacar unas conclusiones interesantes.

• La medida sectorial tiene ahora un tope presupuestario, ya que se integra en el Plan País.
• Las OPFH ya no tienen la garantía de que dispondrán del presupuesto necesario para llevar adelante los programas aprobados por las autoridades de tutela.
• Si la cuantía total solicitada por las OPFH supera la cantidad inicialmente reservada, el Estado miembro no tendrá más alternativa que recortar otras medidas o prorratear a la baja las mencionadas solicitudes.
• Esto añade un elemento de incertidumbre a un proceso de elaboración aprobación, aplicación y justificación ya de por sí juzgado como excesivo por muchos gestores de OPFH y por muchos agricultores.
• Hace menos atractivo la adhesión a la OPFH y debilita la cohesión y la fuerza de los productores de frutas y hortalizas en la cadena alimentaria.
• Año tras año hasta ahora, las solicitudes de las OPFH aumentan. Si esta tendencia prosiguiera en el futuro y la propuesta se aprueba en su forma y redacción actual, el aumento del presupuesto necesario para atender las peticiones debería hacerse en detrimento de otras medidas y políticas o mediante una mayor cofinanciación nacional.
• El nivel organizativo de los productores de frutas y hortalizas, aunque mejorando poco a poco, no es todavía suficiente para conseguir una cadena auténticamente creadora de valor y una distribución adecuada de dicho valor entre sus actores.
• El desarrollo de las OPFH es todavía incipiente en algunos grandes Estados productores. El caso es todavía más llamativo en el caso de los aún llamados “nuevos estados miembros”, adheridos a Europa tras la caída del muro de Berlín.
• Razones históricas justifican plenamente esta gran resistencia por parte de muchos agricultores en estos Estados miembros a toda acción colectiva que pueda recordarles experiencias colectivistas anteriores.
• Pero en un mercado cada vez más único, con unos productos perecederos como las frutas y hortalizas y una dinámica comercial en la que el mercado del centro de Europa es clave para los equilibrios globales, un gran actor desorganizado es capaz de hundir todo el mercado comunitario.
• Como ejemplo de ello, nos puede servir el de Polonia con la manzana, Italia con la uva de mesa y ciertos años también España con el melocotón y la nectarina o la naranja.
• Esta fragilidad de los mercados se ve acrecentada por la presencia creciente de frutas y hortalizas de terceros países en el mercado europeo. Por solo poner dos ejemplos, los tomates de Marruecos o Turquía y las naranjas de Egipto o de África del Sur.
• Este parón, o incluso retroceso, previsible de la organización de los productores es totalmente contradictorio con los discursos y los buenos propósitos declarados por las autoridades comunitarias en lo que respeta a la cadena de valor.
• Esta propuesta significa la muerte de las OP y las AOP transnacionales. ¿Qué país va ahora aceptar de financiar en su sobre nacional inversiones y actividades realizadas en otro Estado miembro?
• Es verdad que el desarrollo de estas iniciativas transnacionales es limitado, aunque creciente. Recientemente hemos sabido de una nueva asociación de OPFH transnacional entre productores belgas y holandeses.
• Hasta ahora la Comisión había considerado este desarrollo de la colaboración transnacional como positivo, importante e incluso estratégico.
• Se trataba de construir sobre el terreno la Europa de los agricultores, un paso más en el camino de construir la Europa de los ciudadanos.
• El tema cobra especial importancia en las regiones limítrofes ubicadas en distintos Estados miembros, entre otras, en la región de Flandes, en la que coinciden agricultores vecinos de Francia, Países Bajos y Bélgica; en la Cataluña y el País Vasco francés y español; en regiones españolas y portuguesas…
• Pero el tema es más amplio. En un momento en el que los distribuidores están construyendo alianzas y centrales de compra comunes a varias cadenas y países (véase la posición de FoodDrink Europe: "La industria agroalimentaria europea por unas normas más estrictas para las alianzas minoristas"), la Comisión que anuncia que quiere mejorar el equilibrio de la cadena alimentaria y promueve reglas europeas al respecto, debilita la principal experiencia europea de colaboración entre agricultores.

Conclusión

Podemos concluir entonces que esta propuesta ni se adapta a las necesidades de los productores europeos de frutas y hortalizas ni es coherente con las declaraciones y los objetivos anunciados por parte de la Comisión.

Sin embargo, existe una solución jurídicamente sencilla para resolver esta incongruencia e incoherencia. La Comisión sigue disponiendo de un presupuesto especifico para iniciativas comunitarias, como la promoción de los productos agrarios europeos o las medidas ad hoc de gestión de crisis. 

Es perfectamente posible integrar en esta dinámica la financiación de los fondos operativos de las OPFH.

Es perfectamente posible, si hay voluntad política.