PAC post-2027: amenazas y oportunidades

El Marco Financiero Plurianual (MFP) propuesto para el periodo 2028-2034 en la Unión Europea, presentado por la presidenta de la Comisión Europea Ursula Von der Leyen el pasado 17 de julio, no solo reduce significativamente el presupuesto de la Política Agrícola Común (PAC), sino que pasa a integrarla en un único fondo junto con las políticas de cohesión, pesca, prosperidad, seguridad y restitución del programa Next Generation.

Junto a las previsiones presupuestarias, el proyecto también incluye las correspondientes propuestas legislativas para el desarrollo de las diferentes políticas, incluida la PAC. Ello permite llevar a cabo un análisis más allá de la arquitectura y el presupuesto de la programación, que es lo que ha centrado las primeras reacciones, por lo general bastante negativas en relación con la PAC. 

Las Propuestas de Reglamentos del Parlamento Europeo y del Consejo relativos a la PAC  y al nuevo Fondo Europeo en la que se integra se traducen en 19 intervenciones, que pueden agruparse tal y como se indica en este cuadro: 

Intervenciones de la PAC 2028-2034

La nueva PAC fusiona, por tanto, los dos pilares vigentes, minimizando el enfoque sectorial y eliminando algunas de las medidas estructurales más importantes, al menos en España, como son el apoyo a las inversiones en industrialización y comercialización agraria o la modernización y creación de regadíos.

Como novedad, se introduce el apoyo a la gestión de riesgos y a los servicios de relevo agrícola. Lo primero supone la posibilidad de cofinanciar el sistema de seguro agrario ya existente en España, que deberá analizarse con suma prudencia ante los riesgos que pueden derivarse para su estabilidad. Lo segundo, al igual que la apuesta por los jóvenes y el rejuvenecimiento del sector, siendo pertinente y necesario, exigiría priorizar las ayudas de una manera mucho más clara y decidida en favor del modelo familiar y profesional, que es al que se incorporan los jóvenes, así como el que es objeto de abandono y el que está gravemente envejecido.

La política estructural agraria queda así seriamente debilitada sin que se introduzcan novedades ni reformas que estén a la altura de la ambición planteada en los objetivos ni se justifique, en absoluto, el triunfalismo transmitido por la presidenta Von der Layen y el comisario Hansen en la presentación del MFP.

Las declaraciones de la presidenta Von der Leyen aludiendo a la existencia de otras fuentes de financiación que, al margen de los 295.700 millones de euros garantizados para la PAC, ofrecen incluso mayores posibilidades para la financiación para las inversiones agrarias, por lo que la agricultura saldrá ganando, resultan inadmisibles y deberían ser objeto de rectificación. 

Porque, además de los problemas de diversa índole que supone poner a competir las inversiones agrarias y agroalimentarias con las relativas a la cohesión en el seno del Plan nacional único, hay que tener en cuenta las consecuencias en términos de elegibilidad y de intensidad de ayuda de los regímenes de ayuda ajenos a la PAC. 

Pero, además de los aspectos financieros, también hay que tener en cuenta otras posibles consecuencias. Por ejemplo, la exclusión del apoyo a la industrialización y comercialización agroalimentaria supone en cualquier caso una regresión en relación con la visión global de la cadena agroalimentaria hacia la que ha ido evolucionando la política y la administración agraria. La exclusión del apoyo los regadíos tampoco ayudará a mejorar la integración de la política agraria con la política del agua y la planificación hidrológica.

Las medidas propuestas con la innovación, el conocimiento y su transferencia, así como con la renovación generacional tampoco están a la altura de la ambición expresada por el propio comisario Hansen ni con el reto que supone para los Estados miembros las exigencias propuestas al respecto por la Comisión Europea.

El apoyo directo a la renta, que se propone aplicar con carácter decreciente y diferenciando los pagos en función de los ingresos de los agricultores en un período de referencia representativo, contempla expresamente la exclusión de los jubilados a partir de 2032 y la eliminación implícita del sistema de derechos individuales y de referencias históricas. 

SI bien todo ello supone un avance conceptual relevante, las medidas concretas de aplicación seguirán limitando la eficacia de la lucha contra la brecha de renta que sufre una amplia mayoría de agricultores profesionales:

• La ayuda sigue siendo por hectárea sin considerar la renta agraria individual, disponible y accesible en el sistema fiscal, en relación con la renta de referencia oficial.
• Las cuantías para la aplicación de la ayuda a la renta, tanto en lo relativo a su importe unitario mínimo (130 €/ha) y máximo (240 €/ha) como a la degresividad (25 % entre 20.000 y 50.000 € de ayuda y 75 % entre 50.000 y 75.000 €) y al tope máximo 100.000 €, además de arbitrarias, difícilmente compensará de manera eficaz la insuficiencia de renta; ya que, dependiendo de las condiciones individuales, en unos casos será insuficiente y en otros excesiva.
• Las ayudas por hectárea, junto con los sistemas de limitación de pagos, han creado un universo virtual de explotaciones que seguirá evolucionando virtualmente para maximizar los cobros por parte de los beneficiarios al margen de la renta y de la realidad estructural.
• Establecer la ayuda por áreas geográficas y grupos no garantiza que la distribución sea justa. Ni todos los agricultores de las zonas desfavorecidas tienen problemas de renta, ni tampoco los tienen todos los jóvenes ni todas las mujeres.
• La consideración geográfica hará difícilmente evitable que los importes diferenciados que los Estados miembros deben adoptar de manera justificada, según la propuesta reglamentaria, no reproduzcan las anomalías derivadas del sistema de “derechos históricos” vigentes.
• La definición de agricultor activo no solo sigue siendo vaga en la propuesta reglamentaria, sino que al dejar su concreción en manos de los Estados miembros será difícil que la ayuda se concentre en quienes más dependen de la actividad agraria y cuentan son una renta insuficiente en relación con la Renta de referencia.
• Lejos de corregirse la demagógica figura del “pequeño agricultor”, que no es tal sino “pequeño perceptor de la PAC”, se acrecienta consolidándose como régimen prioritario en grave perjuicio del verdadero modelo familiar y profesional. Definir “pequeño agricultor” como la persona que percibe menos de 3.000 € trasladando a los Estados miembros la responsabilidad de garantizar que el apoyo se dirija principalmente a los agricultores que ejercen una actividad agrícola en su explotación y contribuyen activamente a la seguridad alimentaria difícilmente evitará que perciban la ayuda quienes su dependencia económica de la agricultura es tan irrelevante como su contribución a su mejora. En todo caso cabe preguntarse qué eficacia e impacto real cabe esperar, más allá de la demoscopia electoral, de un sistema de ayudas que dispersa de este modo su recursos y esfuerzos.
• Siendo imposible por el momento cuantificar el importe destinado propiamente al apoyo a la renta, queda claro que, a la vista del cuadro de intervenciones mostrado anteriormente, aun teniendo en cuenta los pagos acoplados, en ningún caso alcanzará los 295.700 millones de euros, sino una fracción de la misma, que dependerá de los Estados miembros.
• En relación con la renta, es obvio que la actualización de los presupuestos plurianuales destinados a su apoyo es absolutamente determinante. En este sentido, no resulta admisible la afirmación del comisario Hansen relativa a que los agricultores tendrán el mismo dinero en su bolsillo. El presupuesto de la PAC aprobado en el MFP 2020-2027 ya fue el mismo en términos nominales que el aprobado en el MFP 2014-2020. El presupuesto contemplado en el MFP 2028-2034 supone una reducción del 22 % con respecto al presupuesto vigente en términos nominales, que se eleva al 33 % si se considera la actualización aplicada en el propio MFP para su expresión en precios de 2025, y a lo que todavía hay que añadir la actualización correspondiente para hacer la comparación a precios de 2020. Así, el recorte efectivo con respecto a 2020 sería del orden del 45 %.

Más allá de las declaraciones guiadas por el oportunismo y la retórica habitual, tanto en el ámbito político como en el del propio sector, es preciso tomar conciencia de que para hacer frente al envejecimiento del sector agrario y hacerlo mínimamente atractivo para las nuevas generaciones es preciso hacer frente con mucha mayor eficacia a la brecha de renta que sufren buena parte de los agricultores profesionales. 

Ello exige una concentración mucho más decidida, coherente y valiente de los menguantes recursos financieros asignados a la PAC en favor del modelo familiar y profesional. 

Una apuesta que, con independencia de que los Estados miembros asuman su cuota de responsabilidad, debería reflejarse en los nuevos reglamentos comunitarios.