La focalización de la ayuda a la renta de la PAC: reflexiones tras la propuesta de Reforma de la Comisión

La focalización de la ayuda a la renta propuesta en la nota y en el Reglamento PAC 

El 7 de mayo publicaba en Plataforma Tierra una nota obre la focalización de la ayuda a la renta de la Política Agrícola Común. Nota redactada después de que la Comisión publicara la 'Visión sobre la Agricultura y la Alimentación' en febrero de 2025, y antes de la publicación el 16 de julio de 2025 de la propuesta de Marco Financiero Plurianual (MFP) y de las propuestas de Reglamento financiero y Reglamento de la PAC para el período 2028-2034. 

Si comparamos la propuesta de focalización de la ayuda a la renta que hacíamos en dicha nota, con la propuesta de focalización de la ayuda a la renta que hace la propuesta de Reglamento de la PAC, podemos identificar las siguientes similitudes y diferencias:

1. Las dos propuestas parten del mismo principio de focalización de las ayudas a la renta de la PAC hacia aquellos agricultores que más lo necesitan, siguiendo dos criterios: agricultor activo y viabilidad económica de la explotación. 

En mi mencionada nota del 7 de mayo indicaba que esta focalización implicaba el establecimiento de dos umbrales, uno inferior (que denominábamos A, para las explotaciones de tamaño inferior al que sea desea focalizar) y uno superior (que denominábamos B, para las explotaciones de tamaño superior). 

Sin embargo, la propuesta de Reglamento, en su exposición de motivos, no habla de viabilidad económica, como se mencionaba en las conclusiones de Diálogo Estratégico publicadas en septiembre de 2024, sino de vitalidad económica, que es un concepto más abstracto. 

Nos preguntamos con ironía si el cambio es un error, dado la similitud de los dos vocablos, o ha sido plenamente intencionado. Pero en su artículo 6 sobre ayudas a la renta, la propuesta de Reglamento establece que la ayuda a la renta por hectárea elegible debe diferenciarse por grupos de agricultores o áreas geográficas, y que la diferenciación de la ayuda a la renta debe establecerse en base a la renta del agricultor derivada de la actividad agraria en un período de referencia representativo. 

Por tanto, se vuelve a incorporar en la práctica el criterio de renta de la explotación (viabilidad económica), pero el cálculo de la renta de cada explotación elegible para la ayuda a la renta sería complejo, y por ello debe buscarse alguna variable proxy que facilite llevar este principio a la práctica.

2. El principal instrumento de la propuesta de Reglamento PAC para focalizar la ayuda a la renta es un pago por hectárea decreciente con un tope por explotación de 100.000 euros (artículo 6). 

La aplicación de este instrumento permite un cierto tratamiento de las explotaciones a la derecha de B de esta nota, aunque de modo diferente. Nosotros proponemos un método de focalización basada en umbrales (los mencionados A y B, que definiría cada Estado miembro), mientras que la propuesta de Reglamento propone un método de focalización basada en la gradualidad (reducción del pago a la renta por hectárea a partir de 25.000, 50.000 y 75.000 de pago total, con un pago máximo por explotación de 100.000 euros) aplicable a todos los Estados Miembros. 

La propuesta de degresividad y capping de la Comisión implica que, a partir de 25.000 euros de ayuda a la renta, esta se va viendo reducida hasta el punto de que a las explotaciones que por su tamaño les correspondiera una ayuda de 230.000 euros o más recibirán el máximo de 100.000 euros. 

Por tanto, para las explotaciones a la derecha de B, la Comisión propondría su permanencia en el sistema, pero con dos tramos diferentes: un primero con una ayuda que aumenta con el tamaño de la explotación, pero de forma degresiva; y un segundo en el que la ayuda corresponde al máximo (capping, 100.000 euros) con independencia ya del tamaño.

3. En lo concerniente a las explotaciones a la izquierda del punto A, hay claras diferencias conceptuales entre las dos propuestas. 

Incluso en el artículo 6 de la propuesta de Reglamento se menciona, entre otros, a los pequeños agricultores como los que más necesitan la ayuda a la renta, lo que es una novedad respecto a lo que se decía en la Visión, lo que puede considerarse como una concesión política de cara a la galería que ya advertíamos en la nota que podía producirse. 

Pero, en la práctica, los resultados de las dos propuestas en cuanto a la exclusión de pequeños agricultores de la ayuda a la renta podrían ser muy parecidos. En primer lugar, porque el umbral del punto A puede definirse suficientemente bajo como para que no sea discutible. De hecho, en la PAC actual en España los que cobraban menos de 300 euros de ayuda a la renta quedan excluidos de la ayuda a la renta en el período 2023-2027 y podrá subirse ese umbral sin grandes debates.

4. Pero, lo más importante es que la propia propuesta de Regulación establece dos disposiciones que en la práctica excluirán de la ayuda a la renta a muchos pequeños agricultores. 

En efecto, el punto 5 del artículo 6 establece que los Estados miembros deben asegurarse de que la ayuda a la renta se dirija ante todo a los agricultores activos. Muchos pequeños agricultores no son agricultores activos si se define un criterio de renta (por ejemplo, que el 20 % de la renta total deba proceder como mínimo de la actividad agraria), pero la definición de agricultor activo en la propuesta de Reglamento es muy vaga y general y, lo que es peor, abre la puerta a que la definición la concrete el Estado miembro, y ya sabemos lo que pasará, como ya pasó en el período anterior de reforma de la PAC. 

Es más, este mismo párrafo indica que los pequeños agricultores deberán ser considerados agricultores aunque lo sean a tiempo parcial siempre que presenten un mínimo de actividad agraria a definir por el Estado miembro. Ese mínimo bien podría ser un criterio de renta del 20 % como el expuesto, permitiendo al Estado una focalización clara de la ayuda, pero se abre la puerta para mínimos mucho menos exigentes. 

La segunda disposición es mucho más clara y rotunda, y hay que reconocer que la Comisión ha sido valiente en este punto, otra cosa será lo que se apruebe finalmente en el Consejo y el Parlamento europeo. Se trata de la exclusión del pago a la renta de los agricultores jubilados que perciben una pensión de jubilación (punto 6 del artículo 6), y que son una proporción importante de los pequeños agricultores. 

Cierto es que el Reglamento permite al Estado alargar su permanencia en el sistema hasta 2032, pero es un paso valiente en el que incluso extender este transitorio hasta 2032 y no hasta el final del periodo de esta nueva PAC (2034) refleja la firmeza de la Comisión en este punto. 

5. La propuesta de Reglamento PAC (artículo 7) establece el pago al pequeño agricultor dentro de un régimen especial que simplifica los requerimientos y controles. 

El régimen especial ya existía, pero la novedad es que el tope para entrar en ese régimen se eleva a 3.000 euros, lo que significa que más agricultores podrán acogerse a dicho régimen especial. 

La condición de agricultor activo sigue siendo una condición para percibir ese pago, pero dada la vaga definición de agricultor activo que hace la propuesta de Reglamento, especialmente para los pequeños agricultores, y la posibilidad de concretar la definición por parte de los Estados miembros, ya se puede adelantar que todos los que perciban una ayuda menor a 3.000 euros serán activos por definición. De hecho, en España esto ya ocurre con los agricultores que perciben menos de 5.000 euros de ayuda. 

No se entiende que la Comisión se haya atrevido a proponer, aunque sea a partir de 2032, la razonable exclusión de la ayuda a la renta de los agricultores jubilados que cobran una pensión, y en cambio no se haya atrevido a establecer una definición clara y estricta de agricultor activo. Lo cual es grave, pues ¿qué sentido tiene realmente dar una ayuda a la renta a un agricultor cuya renta es mayoritariamente no agraria? 

6. Una novedad interesante de la propuesta de Reglamento es la posibilidad de que, una vez hecha la diferenciación del pago por hectárea por grupos de agricultores, la ayuda a la renta pueda pagarse como un annual lump sum, que sustituya total o parcialmente la ayuda a la renta basada en la superficie elegible, lo que facilitaría el control y seguimiento de la superficie elegible de cada agricultor para el pago a la renta. 

Adecuada y valientemente definida, esta herramienta de pago adicional a ciertos agricultores, indicada en el artículo 6.2, puede constituir una forma de completar la focalización de la ayuda a las explotaciones situadas entre A y B. 

Es decir, admitamos que, como hemos expresado, gran parte de los agricultores a la izquierda de A permanecerán en el sistema, que las explotaciones a la derecha de B también lo harán aunque verán muy recortadas sus ayudas, pero, por qué no, reservemos una parte de esta ayuda a la renta para un determinado tipo de agricultores, los que están entre A y B, que son suficientemente grandes como para vivir principalmente de la agricultura pero no tan grandes como para beneficiarse plenamente de las economías de escala. 

Sobre el papel, la propuesta de Reglamento lo permite, previa justificación y en base a criterios objetivos y no discriminatorios.

Implicaciones financieras

La propuesta de focalización de la ayuda a la renta tenía como fin, entre otros, lograr un ahorro presupuestario que pudiera dedicarse a otras medidas de la PAC como pagos por servicios ambientales o climáticos, o apoyo a inversiones en innovación y mejora de las explotaciones. 

Pero la idea de reforzar otras medidas de la PAC con el ahorro de la focalización de la ayuda a la renta, implicaba que el presupuesto de la PAC para el período 2028-2034 fuese el mismo que el actual, lo que no es el caso en la propuesta de MFP. 

En efecto, el MFP establece un mínimo de presupuesto obligatorio para la PAC en el 'Plan País' (sobre nacional), que supone una reducción en términos nominales de hasta el 22 % (decimos hasta porque dependerá de asignaciones de los Estados miembro y porque ciertos importes actuales de la PAC del segundo pilar no están incluidos en el ringfencing de 300.000 millones de euros de la nueva PAC, haciendo no comparable directamente esta última cifra con el presupuesto actual de la PAC; sobre esto, por ejemplo, Alan Matthews ha elaborado cuentas y estima el recorte en el 15 %).

Teniendo en cuenta lo difícil que será conseguir una asignación de presupuesto a la PAC en el 'Plan País' que sea sensiblemente superior al mínimo establecido por Bruselas, y que las ayudas a la renta y las ayudas asociadas (a las que se pasa de poder asignar como máximo el 13+2 % de los pagos directos al 20 + 5 % del presupuesto de ayudas a la renta) serán financiadas al 100 % por el presupuesto comunitario, mientras que las ayudas ambientales, tanto las de los ecorregímenes como las agroambientales, o las ayudas a la innovación y mejora de las explotaciones y otras que estaban antes en el segundo pilar, solo serán cofinanciadas por Bruselas, la idea que planteábamos en nuestra nota de que el ahorro derivado de la focalización de la ayuda a la renta se destinase a reforzar políticas ambientales y de innovación y mejora agraria, se desvanece. 

Se desvanece la idea que planteábamos en mayo: que el ahorro derivado de la focalización de la ayuda a la renta se destinase a reforzar políticas ambientales y de innovación y mejora agraria

Ahora, el ahorro derivado de la focalización de la ayuda a la renta deberá destinarse a cubrir esa reducción del 22 % del presupuesto de la PAC, o una reducción algo menor si hay suerte y la agricultura sale bien parada en las negociaciones para la elaboración del 'Plan País'.

La propuesta es solo una propuesta, que será objeto de duras negociaciones en los próximos meses con los actores sociales y los Estados Miembros, y que deberá ser aprobada en el Consejo y en el Parlamento europeo. 

Pero la experiencia nos enseña que el fruto de esas negociaciones no mejorará mucho las propuestas de la Comisión, y quizás pueda incluso empeorarlas; y de hecho los países frugales ya han criticado que el presupuesto propuesto por la Comisión es excesivo.