Gobernanza y seguridad alimentaria. Un año después

El pasado 28 de julio, el director general de la FAO, Qu Dongyu, presentaba en Addis Abeba, la capital de Etiopía, uno de los informes más emblemáticos de Naciones Unidas en el ámbito de la alimentación, que lleva la firma de la propia FAO, pero también del Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (IFAD), del Programa Mundial de Alimentos, de UNICEF y de la Organización Mundial de la Salud (OMS).

Con el título El Estado de la Seguridad Alimentaria y la Nutrición en el Mundo 2025, o 'SOFI 2025', por su acrónimo en inglés, el informe refleja que el hambre en el mundo disminuye, pero lo hace muy lentamente. 

Así, en 2015, en el contexto de optimismo que rodeó al acuerdo de la Agenda 2030, 577 millones de personas sufrían malnutrición en el mundo. Casi diez años después, en 2024, la malnutrición afecta hasta 720 millones de habitantes, el 8,8 % de la población mundial, tras el máximo alcanzado en 2022, con motivo, sobre todo, del covid y de las consecuencias de la invasión rusa de Ucrania.

Etiopía era un lugar apropiado para presentar este informe; un país con un largo historial de conflictos y de hambrunas. Precisamente, la ausencia de gobernanza en la forma de inestabilidad política y los conflictos bélicos explican muy buena parte de la inseguridad alimentaria en el mundo, como también las consecuencias del cambio climático.

A este escenario, la guerra comercial desatada por los Estados Unidos añade un grado adicional de dificultad para que muchos países, sobre todo los menos desarrollados, consigan salir de la zona de peligro de la inseguridad alimentaria. 

La decisión de los norteamericanos de romper con el orden establecido no es una buena noticia para el más débil que, hasta ahora, contaba con el amparo de las normas internacionales. Ahora mandan las relaciones de poder, económico y militar.

Dealmaker-in-Chief

Precisamente es este poder, económico y el militar, el que están haciendo valer los norteamericanos para ir cerrando los acuerdos comerciales resultantes de la amenaza arancelaria urbi et orbi lanzada el pasado 2 de abril, el 'Día de la Liberación'.

Entre ellos, el acuerdo alcanzado con la Unión Europea, el 25 de julio, escenificado en el complejo de golf del propio mandatario estadounidense en Turnberry, Escocia. 

Más allá de la humillante puesta en escena, en lo que se refiere a la Unión Europea y su presidenta, Ursula Von der Leyen, poco más se podía hacer. La UE no se puede permitir los lujos que se permite China con Estados Unidos, ni mucho menos. Recurrir a las represalias con los norteamericanos, como algunas voces pedían, nos hubiera llevado a una escalada de dudosa eficacia en la que, a buen seguro, todavía estaríamos inmersos.

Donald Trump ha tenido tiempo para cerrar acuerdos con multitud de países; acuerdos que son, en realidad, imposiciones, que no tiene ninguna intención de notificar a la Organización Mundial de Comercio (OMC), pues, a juicio de los norteamericanos, no estarían sujetos a las reglas de esa organización y, por tanto, tampoco estarían sujetos a la obligación de ser notificados. 

El colofón, hasta el momento, ha sido el acuerdo con China, alcanzado el pasado 1 de noviembre y escenificado en Corea del Sur entre ambos mandatarios.

Desde el 2 de abril, el abanico de acuerdos incluye al Reino Unido, la Unión Europea y a un amplio grupo de países asiáticos, además de China, Japón, Malasia, Camboya, Tailandia, Vietnam, Filipinas, Indonesia y Corea del Sur. Queda clara la preferencia estratégica de los Estados Unidos por Asia, a lo que habría que añadir que los norteamericanos no aplicaron sus aranceles recíprocos a Rusia.

En todos estos acuerdos, el capítulo agroalimentario está teniendo un papel particular, pues se están vendiendo internamente como una auténtica victoria del Dealmaker-in-Chief, esto es, Donald Trump, cuya Administración ha prometido a sus farmers que “verán pronto que se acera una edad de oro de prosperidad” (“farmers will soon see a golden age of prosperity is around the corner”). 

El acuerdo con China, en el que la soja, junto con las tierras raras, ha copado el protagonismo, lo ejemplifica perfectamente. El compromiso de compra por parte de China de 12 millones de toneladas en 2025 ha supuesto un alivio en los precios de la soja y del maíz y del ánimo del farmer.

Se entiende fácilmente. La soja y el maíz son dos cultivos que comparten rotación, ocupan más del 50 % de la superficie cultivable del país y se concentran, en su mayor parte, en diez Estados de la América profunda de raíz conservadora-republicana, cuyo apoyo no se puede permitir perder la Administración Trump. 

La suerte de la soja está ligada a la del maíz, y la de ambos pesa mucho en el sentimiento MAGA que soporta al mandatario norteamericano, y cuya paciencia para recoger los frutos de su apoyo comenzaba a agotarse.

El paisaje un año después

Un año después de las elecciones que permitieron volver al poder a Donald Trump, podemos decir, sin lugar a duda, que la arquitectura del sistema multilateral de comercio ha quedado gravemente dañada. 

No se trata en absoluto de una demolición. Estados Unidos continúa siendo miembro de las principales organizaciones internacionales. Ha reducido e incluso suprimido sus contribuciones voluntarias, que eran muy valiosas en programas tan importantes como la lucha contra las enfermedades animales transfronterizas o el propio US Aid. Pero se ha cuidado mucho de seguir librando los pagos de las contribuciones obligatorias que garantizan el ejercicio de la membresía en las organizaciones.

Hasta hace poco solíamos decir que el 80 % del comercio internacional se realiza bajo las reglas de la OMC. Ahora, los autores más prudentes hablan del 70 %, considerando que Estados Unidos viene a significar entre el 10 % y el 13 % del comercio internacional de bienes y servicios. En todo caso, el 70 % es mucho, es la gran mayoría del comercio internacional.

Es muy difícil predecir cómo será el nuevo orden mundial en las relaciones multilaterales y el comercio internacional, aunque ya se esté comenzando a dibujar.

Desde luego, no está, ni siquiera a la vista, un nuevo orden de vocación universal como lo fue el representado por la Organización Mundial de Comercio (OMC), que nunca llegó del todo a alcanzarse. Pero tampoco supondrá la desaparición de la OMC, ni que esta organización deje de tener un papel relevante en la regulación del comercio internacional. 

Estados Unidos y China impondrán su nuevo orden allá donde su capacidad de influencia les permita, que es mucha y, donde no lleguen, será la OMC quien siga velando por el buen funcionamiento del comercio internacional en espera de que lleguen tiempos mejores.

La Unión Europea en su laberinto

Mientras tanto, la Unión Europea sigue su propio recorrido, marcada, desde que la presidenta Von der Leyen inició su segundo mandato, hace algo más de un año, por tres circunstancias: 

1. La necesidad de revertir el lento e inexorable declive de la UE en la escena internacional y dar respuesta al diagnóstico del Informe Draghi.
2. La guerra en Ucrania y la necesidad de potenciar la política industrial y de defensa comunitaria.
3. Y la pérdida definitiva de Estados Unidos como aliado estratégico.

Es en este nuevo contexto de prioridades en el que se ha presentado la propuesta de Marco Financiero Plurianual 2028-2034, en la que la Política Agrícola Común (PAC) deja de existir como tal, no ya porque se proponga reducir significativamente su presupuesto, sino porque su marco legal se reduce y diluye. Apenas cuenta con un reglamento propio, redactado con premura en el último momento.

Sorprende el contraste entre la decepción que ha supuesto la propuesta para el sector y las administraciones agrarias, y la cercanía personal que mostró la presidenta con este sector cuando se iniciaron los procedimientos consultivos. Una amplia representación del Parlamento Europeo ha mostrado explícitamente su rechazo a la propuesta de la Comisión que, de nuevo, ha respondido con smoke and mirrors, en palabras de la principal organización de agricultores y cooperativas de la UE.

Quizás sea en el ámbito comercial en donde la UE parece estar haciendo sus deberes. Es en este contexto en el que la Comisión Europea ha desplegado toda su capacidad para cerrar o renovar acuerdos comerciales con terceros países y, con ello, reducir el impacto de la disrupción que ha supuesto la guerra arancelaria desatada por Estados Unidos. 

Así, en 2025 se han firmado, concluido o modernización acuerdos con Chile, México e Indonesia, Singapur y Uzbekistán, y se espera concluir la ratificación de Mercosur y un acuerdo con India antes de que concluya el año.

Le queda a la UE el capítulo del Mercado Único, lastrado por su excesivo fraccionamiento, al que la Comisión parece no ser capaz de sacar todo su potencial. 

La renacionalización de la PAC no parece que sea precisamente la respuesta adecuada a la idea de mejorar el funcionamiento del Mercado Único. Más bien parece lo contrario, una suerte de renuncia, confundiendo la simplificación normativa o la priorización de objetivos con la devolución de funciones a los estados.

La seguridad alimentaria se convierte en seguridad nacional: ganadores y perdedores de la geopolítica agroalimentaria

El comercio internacional de materias primas básicas para la alimentación se fragmentará, como lo hará el resto del comercio internacional, afectando con ello a los países más vulnerables, situados, sobre todo, en África y Asia Occidental, que dependen estructuralmente de las importaciones para alimentarse. 

Serán los claros perdedores. Todo en ello en un planeta que produce suficientes calorías como para dar de comer a 10.000 millones de personas.

En este nuevo desorden, Brasil y Argentina serían una suerte de ganadores. Los tiempos los acompañan, pues todo el mundo busca diversificar riesgos y ambos tienen capacidad de crecimiento a dos dígitos de sus principales sectores productivos, para los próximos 10 años, sin estar sometidos a excesivas ataduras políticas externas.

Brasil, con una diplomacia que ha sabido sortear las controversias medioambientales de su modelo productivo, es la estrella. En Argentina, la flexibilización de las retenciones a la exportación, si se acompaña con las debidas inversiones en logística y tecnología, permitirán desplegar aun más el potencial productivo del país.

El mundo se mueve más rápidamente que las políticas diseñadas para gobernarlo

También podría estar Rusia en el club de ganadores, aunque en este caso, por la vía de la fuerza, pues, además de sus 127 millones de hectáreas de cultivo, hace uso ilegal del 20 % de la superficie de Ucrania. Dependiendo de cómo se resuelva la suerte de este país, puede consolidar, de nuevo, una posición de ventaja en un escenario internacional que le sería favorable.

La crisis del sistema multilateral de relaciones internacionales, propiciada por el desinterés de los Estados Unidos, en lo que afecte al comercio, a Naciones Unidas y a sus agencias, supone el debilitamiento de la gobernanza internacional sobre la que muchos países han edificado sus sistemas alimentarios.

Los sistemas alimentarios se basan, sobre todo, en una buena gobernanza. La PAC, probablemente el ejercicio de política agraria internacional aplicado más extenso del planeta, es el producto de un período inusualmente dilatado de estabilidad política en Europa. 

Esta es la estabilidad que necesitan los países en los que el hambre y la inseguridad alimentaria es todavía un problema, para que desarrollen sistemas alimentarios sostenibles y resilientes. 

La gobernanza que los Estados Unidos da por liquidada en este año 2025, era también una buena base que, ahora, constará mucho reconstruir.