Reforma de la PAC: desentrañando el giro de la Comisión Europea y el nuevo reparto de fondos

La semana pasada tuvimos la oportunidad de conocer información que nos ayuda a interpretar mejor el borrador de reforma de la PAC post-27 presentado por la Comisión en el marco de su propuesta de Marco Financiero Plurianual (MFP) 2028-2034. 

Por una parte, la Comisión ha elaborado un documento divulgativo breve, titulado 'Presupuesto Europeo. Por una agricultura resiliente, competitiva y sostenible'. 

Por otra, Cajamar ha organizado dos muy interesantes webinars en Plataforma Tierra sobre la reforma de la PAC, en los que hemos podido escuchar el análisis de la propuesta de la Comisión Europea (Ricard Ramon), la academia (Rosa Gallardo, José María Sumpsi) o los representantes del campo (organizaciones de productores, Cooperativas Agro-alimentarias, 'Por Otra PAC').

El relato de la Comisión hacia el campo

El nuevo documento de la Comisión constituye una breve síntesis de la línea argumental hacia el sector agrario. Me atrevería a llamarlo "el relato de la Comisión hacia el campo", empleando una palabra de moda en el terreno de la comunicación política. 

La Comisión es consciente de que su propuesta de MFP, y con ella de reforma de la PAC, por extraordinariamente compleja que haya sido de formular, no ha recibido la comprensión del sector agrario, que esperaba un apoyo más sólido en lo presupuestario y en la gobernanza, tras la senda de entendimiento iniciada con el Diálogo Estratégico y plasmada en la Visión sobre la Agricultura y la Alimentación.

293.000 millones para los próximos 7 años

La línea argumental de la Comisión tiene una piedra de base: la seguridad y garantía en el apoyo. En un momento de enorme incertidumbre, con un escenario geopolítico cuasi belicista impensable hasta hace pocas fechas, con la propuesta la Comisión traslada al sector la certidumbre de un apoyo a la renta de 293.000 millones de euros corrientes para los próximos 7 años.

No es objetivo de este artículo volver a describir la propuesta, pues ya lo hice; ni entrar a valorar la misma, como ya se ha hecho en Plataforma Tierra, por ejemplo por Tomás García Azcárate. 

Mi objetivo es añadir la nueva información que conocemos. A mi modo de ver, el relato es una valiosa nueva información. 

Instrumentos PAC y financiación complementaria

Tras el mensaje de la garantía, la Comisión lanza dos más: todos los instrumentos que hoy tiene la PAC seguirán estando disponibles en el nuevo periodo; y el sector agrario y el medio rural podrán beneficiarse de financiación y sinergias de otras áreas políticas.

Lo último es tan evidente en la teoría como dificultoso en la práctica, pero sin duda es cierto y con ello no tan evidentes las comparaciones presupuestarias.

Sobre los instrumentos, la ausencia entre las medidas PAC enunciadas en las propuestas de Reglamentos (tanto en el de Fondos Europeos como en el de la PAC) de líneas clásicas como el apoyo a industrias agroalimentarias o a infraestructuras (ej.: regadíos) generó preocupación en el sector, a la que la Comisión responde diciendo que, no siendo medidas específicas para el sector agrario, en la nueva estructura presupuestaria no tiene sentido que se citen entre las medidas PAC, pero que perfectamente pueden abordarse con el presupuesto del Fondo Europeo dentro del 'Plan País'.  

La Comisión Europea garantiza un apoyo a la renta de 293.000 millones de euros para 2028-2034, manteniendo los instrumentos PAC y abriendo la puerta a financiación complementaria desde el 'Plan País'

Adicionalmente a estos mensajes, entre otros —pocos—, quiero destacar que la Comisión subraya que se haya doblado el presupuesto de la reserva agrícola, pasando de 450 a 900 millones de euros. 

Ajustes frente a la inflación: un mecanismo necesario

La Comisión también explica el mecanismo para ajustar efectos futuros de cambios significativos en la inflación: el presupuesto se formula en términos corrientes bajo el conocido supuesto de inflación anual del 2 %, pero si la inflación superase el 3 % se corregiría al alza y si quedase por debajo del 1 % a la baja. 

Sin duda una respuesta necesaria tras el reciente episodio de alta inflación que, sin un mecanismo de este tipo, implicó una merma del apoyo al sector agrario en términos reales. 

Presupuesto garantizado por Estados miembros

Pero, sin duda, a todos los que hemos leído este breve documento los ojos se nos han ido por encima de todo a su anexo final, donde se distribuye el fondo mínimo garantizado de apoyo a la renta de 293.700 millones de euros por Estados miembro. 

En concreto, a España le corresponden 37.235 millones de euros, la segunda cifra más alta solo por detrás de Francia (50.939 millones). 

Obviamente, la cifra es muy inferior a la del periodo actual, que el Ministerio de Agricultura cifró en 47.724 millones. 

Lo interesante es tratar de desentrañar si el recorte es mayor, menor o igual entre los diferentes Estados miembro y para ello lo más práctico es comparar el porcentaje de fondos PAC de cada país en el periodo actual y el que le corresponderá de este montante garantizado en el nuevo periodo. 

España y su posición frente a otros países

El ejercicio no es tan evidente. Del periodo actual conocemos las cantidades de presupuesto comunitario consignadas a cada Estado en los anexos del Reglamento 2021/2115 para el pago de Ayudas Directas y para intervenciones FEADER. 

Pero no todas las intervenciones FEADER actuales tendrán en el futuro consideración de apoyo a la renta, ni tampoco todos lo que sí será apoyo a la renta está en dichos anexos, faltando principalmente el programa sectorial de frutas y hortalizas. 

El mensaje de la Comisión —que el propio Ricard Ramon trasladó en el primero de los webinars a los que antes he hecho referencia— es que el reparto no tiene más misterio que respetar los porcentajes que cada Estado miembro hemos tenido en las ayudas PAC contempladas en 2027. 

Por ello, como expongo en el cuadro adjunto, que España tenga garantizado un presupuesto que corresponde al 12,68 % del total, superior al 12,58 % actual de ayudas directas o al 11,95 % de ayudas directas+FEADER, no significa que la COM haya decidido que salgamos mejor parados, sino que en esas comparaciones no se están contemplados otras asignaciones, fundamentalmente el apoyo comunitario a los programas operativos de las organizaciones de productores de frutas y hortalizas (OPFH). 

De ahí que en el cuadro comparativo países como España, Italia, Portugal o Países Bajos aparezcamos con un porcentaje superior a los que venían del 2021/2025. No se trata de que hayamos salido favorecidos, sencillamente la Comisión ha tenido en cuenta el presupuesto que ahora mismo recibimos para OPFH y en el futuro tendremos que sacar de nuestro 'Fondo País' si queremos continuar con esa medida de apoyo.

Análisis en profundidad

A desentrañar la propuesta de la Comisión también han contribuido los recientes webinars de Plataforma Tierra. 

En el primero de ellos ('Reforma PAC. De la Visión a la Propuesta: ¿Qué puede cambiar en la PAC post-2027?') Ricard Ramon, jefe de unidad en la Dirección General de Agricultura de la Comisión, adelantó fundamentalmente la línea argumental que dos días después conoceríamos por el mencionado documento: 

• Seguridad en el presupuesto (previsibilidad)
• Mantenimiento de todas las opciones de ayuda del periodo pasado
• Posibilidad de complementar con el presupuesto del 'Plan País'
• Y enfoque más basado en los incentivos que en las obligaciones, favoreciendo simplificación y flexibilidad para Estados miembro y agricultores.

DABIS: un cambio radical en la ayuda a la renta

Hay dos aspectos de su presentación que considero especialmente trascendentes para España y quedaron muy claros. 

En primer lugar, el encaje entre las actuales ayudas a la renta —basadas en 20 regiones, derechos y convergencia gradual— y los futuros pagos degresivos (cuya denominación DABIS, de Degressive Area-Based Income Support, se va asentando). 

En la propuesta de la COM, la ayuda DABIS es una ayuda completamente nueva, que debe tener un importe por hectárea cuya media nacional no puede ser inferior a 130 ni superior a 240 euros (art. 35.3 de la propuesta de Reglamento del Fondo Europeo). 

Los países podrán establecer pagos diferentes por hectárea o en forma de montante fijo por grupos de agricultores o zonas geográficas, sobre la base de criterios objetivos y no discriminatorios (art. 6.2 de la propuesta de Reglamento PAC). 

Ricard puso un ejemplo ilustrando cómo un país podría, por ejemplo, dar un DABIS general de 200 euros/ha pero decidir subirlo, por ejemplo, a 225 en zonas de montaña, a 250 para jóvenes y además otorgar 2.000 euros adicionales en el caso de mujeres. 

La Comisión propone que la nueva ayuda DABIS sustituya a los actuales derechos individuales con pagos por hectárea ajustables según "criterios objetivos y no discriminatorios", lo que representaría un cambio radical en la PAC española

¿Cómo encaja esto con nuestro sistema actual? En primer lugar, sería el final de los derechos y, por tanto, no cabría hablar de convergencia hacia ninguna media regional a partir de 2028. 

La propuesta es contundente: los Estados miembros deberán dar el DABIS a la superficie elegible. De prosperar tal cual, con independencia de lo que un agricultor haya podido cobrar por hectárea en 2027 (fruto de sus derechos individuales en la ABRS y de los importes regionales en los pagos redistributivos y de jóvenes), en 2028 cobrará algo que no se apoyará en esa suma particular: cobrará lo que se determine para el país y, si así se establece, para la zona geográfica donde se ubique (las regiones podrían seguir existiendo) o las características específicas que cumpla. 

Sin duda un cambio significativo, especialmente por nuestras diferencias regionales y sectoriales entre número de derechos y superficie elegible. 

Recordemos que en España, con el PEPAC actual, los derechos deberían seguir existiendo como mínimo hasta 2029, habiendo abierto recientemente el Ministerio el debate sobre la continuidad o no del sistema de derechos a partir de esa fecha, compromiso establecido en el PEPAC.

Impacto en frutas y hortalizas: cofinanciación y límites

El segundo aspecto que quiero destacar es en relación con el apoyo al sector de frutas y hortalizas, que sufre un cambio significativo ya apuntado con preocupación por Tomás García Azcárate. 

El apoyo a los programas operativos de las OPFH podrá seguir, pero ya no se tratará de un presupuesto 100 % comunitario e ilimitado, sino que deberá ser cofinanciado por el Estado miembro y presupuestado dentro del 'Plan País', por tanto compitiendo con otras medidas y de carácter limitado, por lo que si el presupuesto resulta insuficiente al amparo de las posteriores solicitudes de las organizaciones de productores, el porcentaje de ayuda a estas deberá reducirse. 

Desde luego las OP no ganarán en previsibilidad con tan sustancial cambio en una medida que, a mi modo de ver, presenta uno de los mejores valores coste/beneficio de la PAC: el apoyo financiero a las OPFH en el último ejercicio (2024) ascendió a 317 millones de euros, y el valor de la producción del sector a unos 23.000 millones. 

Los comentarios de la academia: focalización y degresividad

Los comentarios a la propuesta de Rosa Gallardo giraron en torno a la falta de compromiso e impulso que esta propuesta representa para el sector agrario, en el momento en que más necesario era consolidar el compromiso político con el carácter estratégico de la agricultura. Falta de impulso también para aspectos como la formación, innovación o inversiones. 

Por su parte, José María Sumpsi se centró en la focalización o targetting de las ayudas, como viene estudiando. Insistió en no confundir degresividad con focalización, y lamentó la falta de ambición de la Comisión a la hora de definir quién debe recibir las ayudas, quién es activo, que en su opinión contrasta con la firme decisión de excluir de su percepción a los perceptores de pensiones de jubilación no más tarde de 2032.

Opinión desde el campo: descontento y riesgos señalados

En el segundo webinar ('Reforma PAC. Primeras impresiones desde el campo'), el descontento fue generalizado. Descontento, principalmente con el presupuesto y con el cambio de gobernanza. 

El descontento presupuestario no referido exclusivamente a la PAC, sino a la falta de ambición presupuestaria de la UE, apenas por encima del 1 % del PIB en el momento en que el contexto geopolítico demanda más Europa que nunca. 

Entre los asistentes se produjo un pleno acuerdo con la necesidad de avanzar en la focalización de las ayudas, pero luego se constató que es muy difícil concretar sobre qué tipología favorecer, como se vio al enfrentarse a la cuestión de la exclusión de los jubilados. 

Al sector productor le preocupa lo limitado del presupuesto, la cofinanciación de programas clave como OPFH y la falta de ambición estratégica de la propuesta, especialmente en innovación y sostenibilidad

Durante el webinar se pusieron de manifiesto también riesgos más puntuales: 

• Como el riesgo sobre el empleo de descontar los costes laborales a la hora de la degresividad y límite de ayudas (ASAJA)
• El escepticismo en la capacidad de captar nuevos fondos más allá del garantizado para la renta (COAG)
• El de dejar fuera per se al pequeño cuando, en principio, en el campo no sobra nadie (UPA)
• Poder dañar al profesional con los tramos de la degresividad (Unión de Uniones)
• No tener un enfoque estratégico ni prestar atención al mercado (Cooperativas Agro-alimentarias)
• El retroceso ambiental de una PAC que se sigue apoyando en exceso en el modelo de pago por superficie (Por Otra PAC)